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【摘要】农村劳动力的流动是一种特殊的资源配置活动,历史经验证明不论是早发国家还是后发国家,在农村劳动力转移就业中,都需要政府发挥其公共服务的功能。本文通过国外政府在农村劳动力转移中公共服务供给的主要类型和供给方式的分析,为中国政府在农村劳动力转移就业,提供均等化的公共服务等方面提供某些借鉴和参照。【关键词】农村劳动力;转移;公共服务供给;国际经验农村劳动力转移就业,是现代化进程中伴随着工业化进程而出现的一种伴生现象。其本质含义是指农村劳动力持续或者长期地从农业部门转入其他非农业生产部门,这一进程是工业化过程的主要特征,也是资源配置的一种过程。劳动力的流动尽管可以在市场的配置下进行,但是由于劳动力不同于普通的资源的流动。如果这种资源的流动一旦出现无序的状态,将会给整个社会带来不可估量的影响。因此当我们对国际经验进行考察时,会发现这样的一个事实,不论是业已完成农村劳动力转移的欧美国家以及东方的日本、韩国等国,还是目前正在加速城市化,处在农村劳动力转移这一进程中的国家,在农村劳动力就业转移和市民化过程中,政府都发挥了重要的公共服务的供给功能。特别是像中国这样的由政府强势推进处在有组织的现代化这一背景下的农村劳动力的转移和流动,更是离不开政府的公共服务。那么农村劳动力转移需要政府和其他组织提供哪些公共服务,从而能更加合理和有序的实现农村劳动力的转移。这是本文试图回答的问题。本文认为公共服务可以作这样的理解,从其提供的主体来看,不能仅仅局限于政府的权威式供给模式,它同时也应包括一些非政府组织和自组织所提供的具有非排他性的带有公益性的服务和活动。在本文中,笔者认为,公共服务既可以指为满足农村劳动力转移所进行的各种动态的服务,也包括为促进农村劳动力转移和市民化过程中的所提供的静态公共服务,即我们通常所说的公共物品,因此本文把政府部门所提供的公共服务功能称为公共服务的权威供给。公共服务的权威供给模式是指由政府机构及相关组织部门提供的公共服务活动和公共产品,这是政府的主要职能的体现。在农村劳动力转移中政府公共服务的权威供给主要包括以下的内容。一、提供制度性公共服务,破除阻碍农村劳动力转移的制度障碍农村劳动力的流动和转移,其本质上是在技术变革和工业化的基础上,而进行的资源配置,这种配置必须以农村劳动力的自由流动权利为基本前提。为推动农村劳动力更加合理的流动,促进资本主义生产方式的增长。英国、德国以及美国等国家的政府都进行了制度的变革,打破农村劳动力流动的制度壁垒。在英国,首先是对定居法进行了重大的修改,允许农村人口离开自己原属的教区,自由流动,从1834年到1865年,英国议会先后多次对其定居法进行调整,不断扩大农村人口的自由迁徙和流动的权利,同时通过颁布允许圈地的法案,加速了农村中丧失了土地的劳动力向城市的流动,为工业化提供了大量廉价的劳动力。美国在内战时颁布的《解放南方奴隶的宣言》和《宅地法》的实施,都直接或间接地推动了农村人口向城市的流动或转移,加速了其农民市民化的进程。德国政府为推动农村劳动力自由流动实现市民化,更是进行了大量的制度变革和政策的修订。首先是废除了农奴制度,从而保证了农村劳动力的自由迁徙和流动权。通过十月敕令,使农村劳动力自由从事其他职业以及自由进入城市提供了法律依据。通过法律形式,使农村人口流动合法化。在普鲁士改革和德意志统一后的国家宪法和法律中,把保障农村人口自由流动的权利写进了国家的根本法律制度中。俄国通过1861年改革,废除了农奴制,使农奴成为自由农民,可以自由流动,从而为工业化进程的展开提供了自由劳动力。二、适时调控农村劳动力的流动方向农村劳动力在城市预期收入大于农村实际收入的“理性预期”心理的驱动下,开始向城市流动。而农村劳动力的向外流动,一旦出现无序的状态,就会造成很多负面的影响:一是农村劳动力的流出,直接损害了流出地的农业生产,并把各种社会负担转嫁给未流出人口,从而导致持续不断的外流潮;二是农村劳动力一旦无序外流,往往与流入地的人口产生社会经济上的摩擦,酿成社会不稳定因素;三是丧失生产经营条件且又不具备其他谋生技能的流动劳动力,为了生存或者在“不劳而食”以及暴富心理的驱使下,打家劫舍,从而危害社会,带来严重的社会问题。劳动力的无序流动,增加了政府在维系社会稳定时的社会成本和治理成本,更严重的是酿成社会冲突和社会动乱的潜在威胁。因此,农村劳动力的转移或者流动离不开政府的调节功能,从而纠正市场的失灵,避免农村劳动力流动过程中因理性的有限性而带来的合成谬误,确保劳动力有序转移。在这方面提供了很好的公共服务的典范如法国、日本和韩国等国家。第二次世界大战后,法国政府为治理巴黎等少数几个大城市由于人口的过度迁移和流入所带来的社会问题、环境问题,实施了领土整治计划和工业分散政策,引导聚集在巴黎和里昂等几个主要中心区的工业向西部和西南部地区投资设厂,以缓解大城市人口积聚。1950年法国提出:“阻挡住把全国一切有生力量带往大城市的潮流,在所有那些资源未充分利用以及纵然有雄厚潜力而趋于荒芜的地区重新开发生命的源泉。”为达此目的,法国政府从财力、制度、人力等各方面采取了各种措施。如加强巴黎以外的一些大城市的发展,鼓励工业分散,发展落后地区等。通过这些措施,发展了中小城市,为落后地区的农民提供了就地转移的机会,法国的城市获得了均衡的发展。在日本,随着第二次世界大战的结束,大量日本军人复员和国外侨民的遣返,致使日本城市中的失业现象极为严重。为解决这一问题,日本政府首先进行了农地改革,以小农土地制度为主要政策调整方式,安置大量的复员军人和遣返侨民回乡务农,缓解了城市的就业紧张局面,随着政府主导的工业化战略的实施,城市拉力不断增强,政府又适时调整政策,吸纳了一定数量的农村劳动力;同时为缓解农村中由于小农制而造成的土地和人口的紧张关系,日本政府又向农村地区导入工业,使农村劳动力成为工厂中的兼业工人,缓解了农村人口向城市迁移而造成的城市压力。韩国同样实施过宏观调控人口流动这一特殊政策。20世纪60年代,为了加速经济的发展,韩国采取了以原有城市为依托建设工业区的集中工业布局战略。工业区建立的一个后果就是导致农村居民向城市大规模移民和城市人口的迅速增加。从1965-1970年,据估算,城市增加的人口中,有63.8%的人口是由农村迁移而来,而自然增长率只占36.2%。这一时期的农村人口的流动的增加是1960-1965年度的二倍。①在这些流动人口中,有40%迁移到韩国的首都汉城,在1960-1966年以及1966-1970年间,汉城吸纳的农村流动劳动力的比例分别为52%和54%。②城乡差距的加剧,农村人口不断向城市迁移,导致农村的衰败以及城市发展问题,面对这一社会经济问题,韩国政府并没有采取行政命令限制农村人口向城市迁移,而是采取新的发展战略,从宏观上引导农村劳动力的流动方向,实施开发农村的新村运动,在农村创造大量的就业机会,使农村人口向城市流动的速度放缓,同时也吸引一部分在城市中不能很快找到工作的农村流动人口返回农村。相关的研究资料表明,韩国通过开展新村运动,使流动到城市的农村劳动力有12%又回到了农村,在一定程度上缓解了城市的压力和减缓了农村劳动力向城市的流动速度。③三、建立农村流动人口的支持体系回顾各个国家的现代化发展的路径,我们不难看出,任何一个国家当其发动工业化的时候,工业化都首先发轫于城市,而工业化的发展所需要的资源都来自于农村。在工业化早期的城乡关系中,城市处于中心的地位,而农村处于边缘的位置,城市的发展对农村存在着一种强烈的依附关系。城市的发展,从农村汲取着城市所需要的一切资源。城市恰恰是国家统治的中心,统治者的政策偏好总是向城市倾斜,从而形成了严重的城市偏向政策。城市偏向政策在汲取农村的资源的同时,也给农村的发展带来严重的问题。由于教育的城市偏向,导致农村劳动力的低素质,金融城市偏向导致农村居民无力进行资本的积累和投资。经济的城市偏向导致农村人口的贫困,公共服务的城市偏向导致农村基础设施落后。当农村劳动力转移到城市后,农村劳动力往往处于弱势群体的地位,在社会分层结构中,处于明显的边缘化和底层地位。因此需要国家提供相关的公共服务,进行社会支持。国外政府对农村劳动力转移提供的社会支持体系给了我们许多很好的经验借鉴。他们的具体做法有以下几个方面。第一、开展贫民救济。这一点主要的经验来自英国和法国和德国等国家。在英国,15-16世纪,随着圈地运动的开展,许多社会问题产生了,如流民问题、治安问题、失业和贫困问题不断涌现,使得政府不得不进行干预,实施公共救济。1601年,英国颁布了《贫困法》。该法规定:教区对其教区内的穷人负有责任,并应该对三类不同的救济对象给以区别对待:收容无劳动能力的流动人口,如收容老年人、病人进救济院;在教养院为有劳动能力的流动劳动力提供劳动机会;对于那些有劳动能力但拒绝劳动的穷人则强制送入教养院予以劳动惩罚。随着人口增加、社会流动性增强和经济危机的间歇性爆发,1834年,英国又通过了新的《济贫法》,把对流动劳动力的公共救济事务的管理从地方政府归于中央政府手中。欧洲大陆的其他国家的政府随后也开始先后实施对流动人口的社会救济工作。如法国从1536年、德意志在16世纪末期、丹麦在17世纪晚期,都开始了针对流民的济贫工作,以解决流民贫困问题。④第二、实施住房支持。由于农村劳动力大量涌进城市,造成城市住房的拥挤。在英国农村劳动力进城后,由于住房拥挤,一间房子中要住7-8个人。在许多贫民居住区里,一间房子经常要住18-20人。根据资料统计19世纪80年代,在伦敦的威斯敏斯特教区的5000户人家中,其中有3/4的家庭只有一间住房。为了节约建筑用地,开发商建造了许多“背靠背”的房子,供给外来移民居住。据学者考证,在19世纪英国的小城立兹,586条主要的街道中,其中69%的住房是背靠背的房子⑤恩格斯在《英国工人阶级状况》一书里对工人阶级的住房作了详尽的描述:“每一个大城市都有一个或几个挤满了工人阶级的贫民窟。……英国一切城市中的这些贫民窟大体上都是一样的;这是城市中最糟糕地区的最糟糕的住房,,最常见的是一排排的两层或一层的砖房,几乎总是排列得乱七八糟,有许多还有住人的地下室。……这里的街道通常是没有铺砌过的,肮脏的,坑坑洼洼的,到处是垃圾,没有排水沟,也没有污水沟,有的只是臭气熏天的死水洼。”⑥在德国,出现了“租床人”,由于房屋紧张,外来工人只能租床轮换休息。为了解决住房拥挤和紧张问题,上述两国的政府都采取了一些措施。在英国,19世纪40年代开始,许多城市相继颁布了许多改善工人住房和卫生条件的地方法规,禁止建造背靠背式的房屋,并对房屋之间的间距以及墙皮的厚度做出硬性的规定,不允许高度低于7英尺的地下室作为居住房间。在伦敦,市政当局通过税收补贴和降低地皮价格等措施鼓励兴建廉价住房。为解决房屋拥挤问题,德国政府大力推行住房公共政策。允许大企业在工厂周围建造工人住宅区、生活区,就地解决本单位外来农村劳动力的住房问题。成立专门的建筑协会和建筑合作社,建筑协会或建筑合作社与开发商进行谈判,以合理的价格出让土地,进行房屋建设,还积极组织贷款机构,对房屋建筑进行贷款资助。第三、进行教育支持。在城市偏向政策的影响下,农村人口的受教育水平普遍低于城市人口,农村流动劳动力到城市后,即使找到工作,也主要是在城市劳动力所不愿从事的苦、脏、累、险的职业部门。这种就业模式不仅在后发展国家普遍存在,即使在早发国家中也是普遍存在的。农村劳动力不论是在农村还是在城市寻找工作,都将受到人力资本不足的严重限制。农村的贫困和农业雇佣劳动力数量的萎缩,是造成农村劳动力持续外迁的一个重要因素。而人力资本的不足,使农村人口在城市的工作机会受到极大的限制。人力资本投资,虽然对个人在社会分层和社会流动中是一个关键性的变量,但是人力资本投资同时也是一种具有极强的正外部性的公共产品,因此需要政府在人力资本投资中发挥公共服务的功能。不论是在早发国家还是后发展国家,都把人力资本投资作为自己履行公共服务的重要职责。在英国和法国等国家的工业化的早期阶段,都对进城的农村流动劳动力进行