农村教育服务的融资与提供

1农村教育服务的融资与提供北京大学中国教育财政科学研究所王蓉2006年8月22日2主要内容一、转型中的中国教育二、农村义务教育财政发展:历史的视角三、农村义务教育的政府间转移支付：1996－2006四、农村义务教育经费保障机制改革3一、转型中的中国教育4转型中的中国教育改革开放后，♦一、建立地方化的教育管理体制；♦二、建立多元化的教育筹资机制；♦三、改革办学体制，打破教育供给的政府垄断；♦四、政府致力于普及九年制义务教育，高等教育急剧地从传统的精英型向大众型转变。5中国的多元化教育筹资机制(2004年全国教育经费总收入，千元）4324V.其他18.61347其中：学费、杂费282011IV.事业收入194III.社会捐集资5348II.社会团体和公民个人办学经费564028其中：预算内拨款624466I.国家财政性教育经费1007243总计比例Proportion(%)金额Amount(100millionRMB)6教育提供：打破政府垄断，发展民办教育♦2004年全国各级各类民办学校（机构）共有7.85万所，在校生达1769.36万人。„民办普通高校和成人高校228所，在校生139.75万人（含独立学院学生）„民办其他高等教育机构1187所，注册学生105.33万人„民办普通高中2953所，在校生184.73万人„民办中等职业学校1633所，在校生109.94万人„民办普通初中4219所，在校生315.68万人„民办职业初中24所，在校生1.49万人„民办普通小学6047所，在校生328.32万人„民办幼儿园6.22万所，在校生584.11万人719491949--20042004年我国小学和初中教育入学率与规模年我国小学和初中教育入学率与规模6475941124699200478倍91个百分点4.6倍79个百分点2004比1949增长465878131959819953965521337096198580322116218519658332439201949初中在校生规模/万人初中毛入学率/%小学在校生规模/万人小学净入学率/%819491949--20042004年我国高中和大学教育入学率与规模年我国高中和大学教育入学率与规模111倍18.7个百分点106倍45个百分点2004比1949增长133319222046.520042917.271328.819951702.874113.71985672.01314.41965120.3211.51949普通高等教育在校生规模（万人）高等教育毛入学率（%）普通高中在校生规模（万人）高中阶段毛入学率（%）9教育成就在全体人口中的分布均衡程度大为教育成就在全体人口中的分布均衡程度大为提高提高（WorldBank,Fan&Wang,2005)0.0000.1000.2000.3000.4000.5000.6000.7000.800196019651970197519801985199019952000中国印度日本美国南韩教育基尼系数1960－200010人口教育素质迅速改善012345678919802000年年中国世界（107国）发展中国家（73国）东亚及太平洋地区（10国）15岁以上人口平均受教育年限的变化11人口教育素质城乡差异巨大,平均受教育年限仍然很低♦根据2000年人口统计：„我国城市地区人均受教育年限为9.80年„农村地区人均受教育年限为6.85年（相当于初中一年级）„城乡人均受教育年限差距为2.95年。12二、农村义务教育财政:历史的视角13中国农村义务教育财政体制发展的几个阶段农村税费改革启动。这期间政府财政资金大幅增加，但是缺乏规范性和制度性，因而导致各级政府之间的矛盾、政府与学校之间的矛盾集中暴露。第四个阶段（2001年－2005年）“上级政府救济型资助”阶段第五个阶段（2006年－）农村义务教育经费保障机制改革国家制定了明确的教育事业发展目标。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出到2000年全国基本普及九年义务教育。但是，政府没有能为实现这些目标提供相应的资金供给，导致教育经费的需求和供给矛盾日益突出。第三个阶段（1993-2000），“政策强制主导”阶段开始实施多渠道筹资体制，以乡村为主办教育。但是这一机制随着农村经济在80年代中后期进入了相对停滞阶段。第二个阶段（1980－1993年）“乡村（镇）为主、多元化筹资办教育”阶段在这一期间，结合当时的政治和经济发展目标，国家实行“条块结合、块块为主”的管理体制，采取了全党全民办教育的“两条腿走路”方针。第一个阶段（1949年——1979年）“两条腿走路”阶段特点阶段14♦著名经济学家、诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森指出，有两类成功促进社会发展、成功提供公共服务的模式：„第一类是所谓的“增长引发型”，就是以经济增长带来的经济繁荣为基础来扩展社会服务。„第二类是“扶持导致型”。这种模式不依赖于高速经济增长，而通过精心筹划的扶持计划和有关的社会安排起作用。15我国农村义务教育发展“扶持导致型”模式的两个基本特点：♦第一，通过广泛采取降低教育成本的措施，解决物质保障的基础问题，扩大教育供给。„最为突出的就是历史上社请教师、民办教师和当前代课教师的制度安排。„正如阿马蒂亚·森所说，“扶持导致型”这一过程的可行性源于像教育这样的社会服务是劳动密集型程度极高的，因此在低工资经济中成本相对较低。16♦第二，通过广泛地分散经费供给责任，提高经费供给水平。♦其核心的制度安排就是：„横向上向广大的农村家庭和社区分散责任，他们直接担当了重要的义务教育经费供给责任；„纵向上由基层政府承担责任。17历史贡献与反思♦多元化筹资♦张保庆：“在改革开放以前，由于实行的是集中统一的计划经济，再加上对国情认识上的错位，对教育经费的投入长期坚持的是单一的国家投资政策。这种政策的直接结果，既导致国家财政负担的不断加重，又造成教育经费投入的严重不足。在过去这种的教育经费投入模式下，国家财力既难以支撑庞大的教育体系，却又苦于找不到别的出路。于是在解决教育经费投入的思路方面，就只能在一种怪圈中打转”。181999年农村中小学教育经费来源情况（单位%）预算内教育经费61%教育费附加15%其他2%捐集资收入5%事业收入15%校办产业等2%19♦1994年有学者即指出（苌景州，1994），我国义务教育财政体制“在管理的分散上走得太远了”，从而不利于义务教育的均衡发展，特别是：♦（1）不能适应我国城乡典型二元经济和地区间发展不平衡的基本国情；♦（2）不适应我国地方政府行为非规范的现状，缺乏对地方政府的有效制约；♦（3）不利于切实保障落后地区的经济利益、保障落后地区义务教育的超前发展；♦（4）加重了低收入家庭的经济负担，不利于贯彻机会平等的义务教育原则等。20历史固有的支出格局没有得到根本触动全国财政预算内教育事业和基建支出构成4.104.144.034.204.614.754.87其他1.301.361.401.411.421.491.49幼儿园0.380.390.390.390.410.390.36特殊教育学校22.0321.1219.9920.1920.5519.9720.27其中农村普通小学34.1233.4032.3932.6033.2031.6831.90小学2.492.602.832.973.053.063.10职业中学10.689.989.469.719.8910.4210.58农村初级中学18.5217.6317.0616.8917.2520.2320.49其中初级中学29.6028.2927.3927.1427.6527.1827.37中学0.430.410.520.530.600.810.76技工学校4.034.935.876.777.117.818.37中等专业学校23.5524.4825.1723.9821.9722.8221.79高等学校2002200120001999199819971996学校类别21农村税费改革的多方面影响♦（1）直接取消了两项教育经费来源，即农村教育费附加和农村捐集资。♦（2）压缩地方政府从民众筹集教育资金的政策空间，维护民众福利。♦（3）在非财政教育资金缩减的同时，提高义务教育筹资主体的层次，从乡镇政府到县级政府。♦（4）加大上级转移支付，上级政府为其政策的实施担负更多责任。♦（5）对于过去地方政府在教育投入上采用价格较低的替代品的作法、或实际上实施的灵活价格的作法进行管制，提高教育质量。22030609012015018019851987198919911993199519971999200120031985-2003年农村教育费附加（单位：亿元）232003年农村中小学教育经费来源情况（单位：%）预算内教育经费80%教育费附加3%校办产业等1%事业收入13%捐集资收入1%其他2%24三、农村义务教育的政府间转移支付：1996－200625♦根据国务院1994年7月发布的“关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见”的规定，„“中央和地方县级以上各级人民政府都应设立和增加对边远、贫困地区实施义务教育的专项经费。中央财政对边远、贫困地区义务教育及有关的师范教育等专项扶助经费，从今年开始由现在的２亿多元要逐年有较大幅度提高，尽快在两三年内达到每年不少于１０亿元。地方县级以上各级财政预算也应做出相应安排并应采取有效的监控措施，保证专款专用。”26中央财政对于农村义务教育的支持♦两个渠道„第一，中央财政向下拨付的不计入地方可支配财力、专款专用的教育专项转移支付。„第二，各种财力性转移支付昀终有一部分是用于教育的：z这包括资金分配时没有特别考虑教育因素的转移支付，也包括了那些特别考虑了教育因素的转移支付，包括一般性转移支付、农村税费改革转移支付等。27渠道一：教育专项♦1994年，我国中央政府通过上述第一种渠道支持基础教育的资金总量约为2.2亿元。„国家计委每年有“普及基础教育”专项1亿元。„而中央财政的教育专款资金：z师范教育（7800万）z职业教育（5000万）z义务教育专项（5000万）z民族教育专项（2000万）281994－1997年中央财政教育专项统计（教育部数据）（单位：万元）14470821598505380教育费附加4000国家助学金专款1000100020002000民族教育专款500500500特殊教育专款3500350045005000义务教育专款7800780078007800师范教育专款5000500050005000职业教育专款800005000020000义教工程116270760154965025180总计19971996199519942930教育专项转移支付的三个特点♦特点一：增长迅速，总量有限。31西部X省的专项转移支付构成（王蓉，2004）100100100100100100100100合计0.170.220.400.391.665.395.349.48政策补贴15.6713.1619.1223.339.208.7610.5320.65支援不发达地区支出9.337.1611.0213.393.633.063.683.17其他转向指出0.890.761.010.731.211.021.111.51公检法0.710.780.620.630.300.280.310.45行政管理开支6.995.527.917.9016.1110.1518.5613.96社会保障补贴7.405.143.703.444.103.113.224.14福利和社会救济0.601.001.161.400.220.580.680.60科学和医疗卫生1.902.130.620.581.971.712.874.19教育10.4911.2113.1412.6914.739.4010.284.66农业支持0.200.160.420.290.600.330.831.26科技1.771.652.032.691.101.185.870.52企业革新43.8951.1138.8632.5345.1755.0336.