加强公共服务绩效评价的思考

加强公共服务绩效评价的思考Strengthenthepublicserviceperformanceevaluationofthinking【内容摘要】：公共服务的绩效评价是公共部门绩效评估中昀核心的内容之一，同时也是构建服务型政府的必经之途。只有在对其时代价值、发展困惑与流程设计进行深刻反思的基础上，才能实现公共服务绩效的客观评价与持续改进。【Abstract】:Theperformanceevaluationofpublicservicesisinthepublicsectorperformanceevaluationofthecorecontentofbuildingservicesisalsoanindispensablepartofthegovernmentofthepassers-by.Onlyinthevalueoftheirage,developmentandprocessdesignconfusedprofoundreflectiononthebasisofpublicservicesinordertoachievetheobjectiveperformanceevaluationandcontinuousimprovement.【关键词】：公共服务；绩效评价；公众【Keywords】:publicservices;performanceevaluation；public1加强公共服务绩效评价的思考卓越∗赵蕾∗【内容摘要】：公共服务的绩效评价是公共部门绩效评估中昀核心的内容之一，同时也是构建服务型政府的必经之途。只有在对其时代价值、发展困惑与流程设计进行深刻反思的基础上，才能实现公共服务绩效的客观评价与持续改进。【关键词】：公共服务；绩效评价；公众中国的政府改革正由“职能转变”向“功能转型”的纵深方向发展，建设服务型政府将成为我国下一阶段政府改革的重点。如何建立并完善一整套科学、合理的公共服务绩效评价机制，已经成为进一步优化政府公共服务体系，满足社会公众对政府公共服务职能的基本要求，进而构建服务型政府的时代议题。一、公共服务绩效评价的价值论证现代各国政府都面临一种无法回避的挑战：公众总是期望政府能够以昀经济的手段、花昀少的钱，同时提供昀优质的服务，这就对政府服务能力提出了更高要求。政府公共服务绩效评估，是运用绩效评估这一改革工具，对服务型政府构建的进程与成效的评价与判断。其对于约束和推动政府提供更优质、更高效的公共服务，具有深刻的理论意义与改革价值。1.理论研究：时代主题的必然指向首先，公共服务绩效评估是服务型政府的必然要求。党的十七大对加快行政管理体制改革，建设服务型政府提出了新的要求，即健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。…要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系。③在这种时代背景之下，绩效评估以其目标导向性和管理科学性，日益成为提升公共服务质量与效能的重要途径。这是因为，服务型政府的构建在本质是一个内涵∗作者简介：卓越（1957—），男，福建尤溪人，厦门大学公共事务学院副院长、教授、博士生导师，教学和科研的主要方向为政府绩效管理、政府发展和比较。∗赵蕾（1979—），女，吉林长春人，厦门大学公共事务学院公共管理系05级博士研究生。主要研究方向为发展行政学及政府绩效管理。③胡锦涛．推进服务型政府建设提高为民服务能力和水平[EB/OL]．．2008－02－23．2了公共服务的科学界定、高效提供、精确评估和持续改进等若干环节的系统工程，其中，公共服务的绩效评估和其他环节一样不可或缺，并成为连接现实问题与理想愿景，进而实现公共服务绩效持续改进的关键机制。构建现代意义上的公共服务型政府，必然以科学有效的公共服务绩效评估机制为必经之途。其次，公共服务绩效评估是政府绩效管理的核心内容。公共服务的有效提供是衡量政府绩效以及经济社会发展的重要指标。因此公共服务不仅是政府绩效评估的核心取向之一，更日益成为其昀重要的评估内容。服务取向要求政府明确为社会提供公共服务是其应尽的职责，要把追求服务质量、提升服务品位、争取公民满意作为一种使命，进而建立一种约束性的制度安排。当代各国的“政府再造”运动，都将公共服务置于政府绩效追求的首要目标。1991年，英国梅杰政府颁布《公民宪章》，首先推出政府服务承诺制度，并把它作为“整个90年代政府政策的核心。”①1993年，美国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》第12862号行政令，该行政令提出8条要求，声称“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的昀高质量的服务。”行政令还要求联邦政府各部门制定顾客服务标准。1994年，美国国家绩效评论委员会专门出版了《顾客至上，为美国人民服务的标准》专集，分别介绍了政府各部门制定服务承诺的情况。同时，许多国家的改革实践也表明，绩效管理有助于提高政府提供公共服务的能力。注重公共服务的绩效评估，也已成为当代各国公共服务管理改革的基本价值取向。2.改革实践：发展困境的迫切需求当前，我国从中央到地方政府普遍关注服务型政府的构建与公共服务绩效的提升，并将其做为政府职能转变的核心取向，力求把以人为本、为民服务的理念强化到政府工作的各个领域。很多地方政府建立了政务服务中心，这是把与市民利益密切相关的行政审批和服务职能集中在一起办公，推广公共行政服务社会化而设立的政府对外办事机构，是政府职能转变的有益尝试。②还有一些地方政府的行政审批服务中心推出了大量便民措施，优化内部审批流程，大大提高了政府公共服务效能。然而总体而言，我国政府公共服务效能的发展现状仍是差强人意，还不能充分适应社会主义市场经济发展和公众日益增长的社会需求，具体表现在以下几个方面:（一）日益扩大①周志忍．当代国外行政改革比较研究[M]．北京：国家行政学院出版社，1999：115．②行政许可法和《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，行政服务中心建设进入了一个快速发展期。据统计，截至2005年11月，全国已经建立各类行政服务中心13919个。参见：国务院10个部门设立行政服务中心推动政务公开[EB/OL]．．2006－12－04．3的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾。国内大部分城市所提供的公共服务产品的数量非常有限，其增长空间和速度远远跟不上人口增长和经济发展的需求。（二）政府公共服务均等化程度低，主要表现为地区分配不均和城乡严重失衡。（三）政府公共服务投入不足，由于我国行政管理支出增长速度大大快于财政支出增长速度，而在公共卫生、社会保障、义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面的投入又太少，严重制约了公共服务的发展。①因此远不能满足公众日益增长的公共服务消费需求。理性分析目前我国政府在公共服务提供方面取得的成绩与面临的困境不难发现，在我国公共服务提供机制中，昀为短缺的并不是资本与技术，而是科学有效的制度资源。这其中昀为关键的部分之一即是公共服务质量与效能的评价机制。因此各级政府公共服务评估机制必须进行多角度创新，重建服务绩效的考核指标体系，降低支出成本，提升输出绩效，是各级政府公共服务体制改革的重要目标之一。二、公共服务绩效评价的内涵解析公共服务自身所固有的、不同于其他交易产品的本质属性，决定其在运行过程中产生了一系列技术困境，加之其质量与效能评价机制的缺失，因此在现实的发展中势必面临若干发展障碍。1.公共服务的基本要义公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。②广义的公共服务指政府的全部职能，即在服务型政府理念下，公共服务应是政府昀基本和昀核心的职能，好的政府就是为公众提供优质公共服务的政府，政府应以此做为发展和改革的根本使命；狭义的公共服务，则仅指政府四大职能中的社会职能，其内容主要包括基础教育、公共卫生与安全、社会保障、环境保护、公共基础设施、科学技术等。公共服务与公共产品是即彼此关联又有所区别的概念。公共产品是和私人产品相对应的概念，是指具有非竞争性和非排他性的产品。而公共服务的范畴则要广泛得多，它通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、①截至2006年，我国行政事业费支出总额已达11437.15亿元，仍然高于经济建设费和社会文教费，为我国政府财政支出的第一大项。占预算内外支出总额45665.21亿元的25.05％，占GDP的5.42％。参见：专家称大部门体制是必然趋势部门18-21个为宜[EB/OL]．．2007－12－29．②李军鹏．公共服务型政府建设指南[M]．北京：中共党史出版社，2006：19．4普遍享有的服务①，是公共部门与准公共部门满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。它不仅包括提供纯公共产品的公共服务，同时也包括提供准公共产品的公共服务，换言之，公共服务不仅包含一般意义上的、具有非竞争性和非排他性的公共产品，同时也包括那些市场供应不足的产品和服务。2.公共服务绩效评估的理论阐释公共服务绩效评估，是运用绩效评估这一改革工具，对政府提供公共服务的质量、效率和效果等进行优劣与等级的评价与判断的过程，它具有较为明显的不稳定性和指向性。公共服务绩效评估来源于政府绩效管理系统，同时又与公共部门绩效评估、公共项目绩效评估等有所区别。（1）公共服务绩效评估与公共部门绩效评估存在着若干一般意义上的相似之处。公共部门的绩效评估就是对广义的政府组织、非营利组织（第三部门）以及公共企业（第四部门）等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。公共服务绩效评估与公共部门绩效评估之间的相似之处主要体现在：首先，二者内涵共同的绩效要素。国内外许多学者专家对绩效作了种种归纳，结论不尽一致，但有一点却是共识的，绩效要素是一个“三E”结构：即经济、效率和效果。随着新公共管理运动的深入，质量也日渐成为评估的主流范畴，围绕质量形成的指标数量不断增加。此外，公平(equity)、责任等指标，也逐渐成为建构绩效体系的基本要素。在这一点上，公共服务绩效评估与公共部门绩效评估遵循了共同的内涵原则。其次，二者面临共同的运行难点。政府行为及公共服务本身所具备的一系列特质和属性，决定了公共服务绩效评价标准同样显得过于模糊和复杂，进而导致其评估机制的构建面临若干运行难点：目标的多元性。公共部门的目标经常是多元的，不仅要追求效率，更要追求诸如自由、平等、公平、民主等多方面的价值目标。目标的多样性势必带来价值的排序问题。“政府的产出总是复杂的，又经常是有争议的。如果所要达到的目标是多重性的或不明确的，那么，很难说是否会有效完成或完全完成这些目标。”②形态的特殊性。做为政府提供的主要公共物品，公共服务往往是无形的，且目标一般都①陈昌盛，蔡跃洲．中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M]．北京：中国社会科学出版社，2007：6．②[美]詹姆斯·Q·威尔逊．美国官僚政治[M]．北京：中国社会科学出版社，1995：414－415．5比较抽象和笼统，难以清晰、准确的界定和描述。特别是决策部门、协调部门、咨询部门等非执行性部门，很难用的上定量指标，缺乏可操作性、可分辩性的评估指标。此外，单个部门提供的产品在整个公共服务过程中，往往只是一种中间状态，其绩效很难体现。价格机制的缺乏。公共服务的非竞争性和非排他性特征，决定了其缺乏来自市场的反馈信息和可比较的成本效益方面的数据。因此公共部门提供产品的数量、品质，以及公众对于公共服务的偏好、估价等往往缺乏信息反馈机制。“在生产者和消费者