基本公共服务均等化

财经活页2007年第22期(总第94期)辽宁省财政学会辽宁省财政科学研究所2007年11月25日本期主题：基本公共服务均等化[按]2006年3月全国人大通过的《十一五规划纲要》中，基本公共服务均等化是作为财政体系建设任务提出的，基本公共服务均等化是财政体系建设和财政转移支付制度完善的结果和目标。2006年10月，中国共产党十六届六中全会通过的《关于构建和谐社会的决定》对实现基本公共服务均等化做了更详尽的阐述，指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”2007年10月15日召开的中国共产党第十七次代表大会通过的政治报告，进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”，“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”从《十一五规划纲要》提出基本公共服务均等化，到十六届六中全会《关于构建和谐社会的决定》详尽阐述基本公共服务均等化，再到十七大报告进一步强调公共服务均等化的作用，基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题，这表明了我国对于公共服务均等化的迫切要求和强烈愿望。逐步推进和实现基本公共服务均等化，将对我国构建和谐社会和长期的经济社会发展产生深远的影响。基本公共服务均等化的内涵一、基本涵义“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、2在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。”这是我国公共服务均等化的官方定义，其涵义包括：第一，公共服务均等化体现了公共财政的“公共性”，深化了公共财政的职能，延伸了公共财政一视同仁的特征。第二，我国公共服务均等化突出的是“相对均等”，较好地体现了公平与效率的统一。成熟的公共服务均等化需要经历不同的阶段，且不同阶段应该具有不同标准。对基本公共服务均等化的内涵，可以从三个方面来理解。第一，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年义务教育学校上学，而是送到私立的学校就读。这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。尊重人民的自由选择权与尊重人民享有均等的基本公共服务的权利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服务的框架之内，也应想方设法让人们有自由选择的空间，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。二、概念辨析从《十一五规划纲要》提出基本公共服务均等化，到十六届六中全会《构建和谐社会决定》详尽阐述基本公共服务均等化，再到十七大报告进一步强调公共服务均等化的作用，基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题，尽管如此，我国理论界并未就此达成统一的认识，也未对基本公共服务均等化给出一个准确的定义。从理论角度分析，即便在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。基于上述概念的理解，可将基本公共服务均等化理解为“所谓基本公共服务均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，就是要让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民‘学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居’”。中国人民大学安体富教授从“公共服务的涵义与分类”、“均等化的涵义与标准”来分析基本公共服务均等化：1.公共服务的内容既包括第三产业中的第四层次，即国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。2.公共服务包括基本公共服务和一般公共服务。对于基本公共服务有三种理解：第一种观点认为基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务。十六届六中全会《构建和谐社会决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。第二种观点认为，基本公共服务，应是指纯公共服务，因此不能笼统地讲文化、教育、科学、卫生、社会保障等是基本公共服务，只3能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，属于基本公共服务。还有一种观点认为，基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。安体富教授认为，基本公共服务，应该是指与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共服务以外的服务，都属于一般公共服务，如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。3.均等化的标准。有三种理解：一是最低标准，即要保底。“一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”“这个均等化我们理解就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。”二是平均标准。即政府提供的基本公共服务，应达到中等的平均水平。三是相等的标准，即结果均等。这三个标准并不完全矛盾，实际上这是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。当然，要做到结果大体均等，政府的供给成本就不能是均等的。财政部财政科学研究所刘尚希研究员认为，由于公共服务与公共行政、公共管理紧密相联，因此它不是单纯财政的问题，某种意义上说，公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题。刘尚希研究员归纳总结了几种流行的观点，认为：(1)从政府的性质角度来理解，把公共服务等同于政府职责，这种解释过于宽泛，与均等化的政策目标不吻合；(2)从经济调控、市场监管、社会管理和公共服务政府四大职能来解释，用排除法来定义公共服务，由于未对公共服务给予一个正面的准确界定，到底什么是公共服务仍显得十分模糊；(3)从有形与无形角度来定义来理解，政府为民众提供的无形的消费服务叫公共服务，而有形的被称为公共产品，这种理解过于直观，只是字面意义的理解；(4)从广义公共产品角度来分析，把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共产品的范围，这样公共产品就等同于政府职能；(5)从直接需求角度来解释，认为满足居民和组织直接需求的都可称为公共服务，满足间接需求的就排除在公共服务范围之内，这个定义并未说明公共服务的实质内涵，因为组织不仅包括政府组织也包括企业等，范围过于宽泛。在此基础上，刘尚希从个人三大差距财富、收入和消费出发，认为消费差距最为重要，又分析了居民消费的风险，从而认为，公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。公共服务的目标是分担居民消费风险，以避免公共风险的扩散。因此，基本公共服务均等化的目标就是促进居民消费的平等化，减少因财富、收入的不确定性而导致的消费差距过大。教育、医疗和住房之所以成为社会关注的重大民生问题，其本质是消费不平等日益严重的表现。公共服务均等化的制度设计应围绕促进基本消费平等化而展开。基本公共服务均等化提出的背景改革开放29年，我国的经济总量和综合国力大大提升，人民生活水平也显著提高。在这29年里，我国经济保持了年均9.7%的增长速度，2006年国内生产总值达到209406.84亿元，比1978年增长了近57倍，人均GDP从2000年的7858元增加到2006年15973元；财政收入年均增长13.45%，由1978年的1132.26亿元增加到38730.62亿元，增长了33倍；代表城乡居民生活水平的恩格尔系数分别从1978年的57.5%和67.7%下降到2006年的35.8%和43%，总体上进入小康社会。这些成就被世界誉为“中国经济增长奇迹”。然而，与此同时，城乡差距、区域差距、贫富差距这“三大差距”也不断呈扩大趋势，造成了复杂的、日益突出的社会矛盾和社会问题，且对经济的可持续发展构成了主要威胁。时下，广大社会成员对缩小“三大差距”、实现基本公共服务均等化的需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。另一方面，我国现在也具备了统筹城乡、区域协调发展的时机和条件。目前，我国财政每年增长差不多接近1万亿，而义务教育和公共医疗卫生这两项最基本的公共服务支出每年大概在千亿以内。因此，政府已经有能力来为广大社会成员提供基本公共服务。应当说，现在是扩大政府公共服务支出，加快推进公共服务型财政建设的最好时机。推行公共服务均等化对于我国具有重大的意义：1.推动和谐社会的构建。公共服务均等化是公共财政的一部分，它符合和谐社会的目标、特征和核心价值取向，在很大程度上能够推进和谐社会的构建；健全并公平地分配公共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。在现阶段，公共服务均等化就是公共财政配合国家构建和谐社会的总体政策而提出的明确的财政调节目标。可以据此发挥财政的协调作用，通过公共服务均等化来调整社会分配关系，尤其是全面地、配套地协调人们之间的物质利益关系。2.深化建设服务型政府的理念。公共服务均等化促进了政府活动的内容向社会领域倾斜，包括加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件；促进了政府干预从控制导向向服务导向转化，从效率导向向公正导向转化；促进了服务个体整体合作和相互信任；促进了政府与社会关系和谐。3.保障经济稳定、快速、健康发展。公共服务均等化有助于市场经济的发展。要实现公共服务均等化的目标，政府必须着眼于所有市场活动主体，要为市场提供一视同仁的服务，这样政府就不会通过自身的支出而直接干预市场的正常活动。公共服务均等化有助于提高资源配置效率，从而有助于保障较高的经济发展效率和速度。公共服务均等化的公平效应有助于促进经济的健康发展。经济平等特别是财政均等，有利于形成社会公正的独立价值观念和增强国家的凝聚力，有利于提高社会生产力推动整体经济发展。实现公共服务均等化将有利于促进各地区经济的均衡发展，有利于经济与政治环境的稳定与和谐。我国公共服务均等化中存在的问题一、总量：公共服务供给不足公共服务的水平取决于两个因素，一是经济能力，二是制度安排。就经济能力而言，自改革开放以来，我国财政收入呈现出较大幅度的增长。1979年我国的财政收入为51146.38亿元，1992年为3483.37亿元，2000年为13395.23亿元，2006年我国财政收入已达到3.87万亿元。改革开放以来经济能力的迅速提高并没有缓解改革开放之初公共服务的供求矛盾，相反公共服务的供求矛盾更加突出。这表明公共服务领域的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。就制度安排而言，目前我国的政府职能转型滞后，尚未实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型，政府的“缺位”与“越位”状况并存。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业是公共服务最典型的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任。而从1993年以来的政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不够大。基本建设支出占国家财政支出总额的比例始终保持在12%左右的水平(这部分支出大量地反映在预算外)，没有呈现较大幅度的下降；行政管理费占国家财政支出总额的比例，1978年为4.37%，1993年为11.54%，2005年上升到13.95%；文教科卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的20.63%下降至200年的17.99%。由此可以看出，政府对基本的公共服务的投入比重过低。二、结构：公共服务差距悬殊严格意