外国社会服务发展历程及其启示

外国社会服务发展历程及其启示李兵对于中国政府、学术界和社会民众来说，社会服务似乎是一个陌生的概念。但在发达国家，特别是在西欧、北欧和北美，经过100多年、尤其是二战以后的研究和实践，政府和社会对社会服务的认识已经基本清楚，政府的社会服务管理机构和政策法规已经基本完善，而且，社会服务为化解社会矛盾、保持国家稳定、维护社会公正和社会公平、促进社会发展起到了重要的作用。当前，我国政府正在倡导社会服务研究，本期特刊发中共北京市委党校社会学教研部副教授、李兵博士“社会服务：定义、发展历程、管理及其意义”一文，希望能对我们社会服务的政策制定和工作开展有所启发。――编者一、社会服务的定义1.社会服务的定义从学术研究文献和国际组织的政策文件中我们找到了四种社会服务定义：（1）社会服务也称福利服务、或社会工作，具体指以援助社会处境不利、遭受痛苦、或脆弱的人或群体为目的的任何大量的公共或私人提供的服务。20世纪，随着社会责任思想的提出和传播，社会服务开始盛行（Pinker,2010）。（2）英国社会科学家（Titmuss，1963）将社会服务定义为：“通过将创造国民收入的一部分人的收入分配给值得同情和救济的另一部分人，而进行的对普遍的福利有贡献的一系列集体的干预行动。”(3)国际劳工组织将社会服务定义为针对大多数脆弱群体的需求和问题所进行的干预。脆弱群体包括因暴力、贫困、家庭瓦解、身体和精神残疾、年老而受到影响的人。服务项目包括康复、家庭帮助服务、收养服务、照料服务，以及由社会工作者或相关职业提供的其他支持服务（FultzandTracy,2004）。(4)世界卫生组织的定义：针对那些由于年龄、贫困、失业、健康状况恶化和残疾等，在购物、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，所提供社会支持的服务和项目。从官方和学者的定义来看，尽管角度有些不同，但内涵大体相同，社会服务的对象主要是指社会处境不利的人群，目的是提高这些人的生存状况，实现社会融合，维护社会公正。社会服务具有社会福利的性质。服务的手段是提供支持性的服务和项目。2.社会服务的内容日本学者(Sugimoto,2008)从广义和狭义两个方面来概括社会服务的内容。广义上，社会服务除了包括收入保障、医疗和健康保障、社会福利三项措施外，还包括就业保障、教育保障、法律援助和住房保障等。狭义上社会服务只包括收入保障、医疗和健康保障、社会福利三项措施。美国学者（Baugh，1983)列举出美国社会服务的领域：国民保险、补助金、儿童救济金、家庭收入补助、裁员费支付、国民健康服务、地方福利服务（个人社会服务）、儿童服务、教育服务、青年服务、就业服务、住房、缓刑期服务和病后护理服务等。社会服务通常可以被看作为社会福利机构实施的那些活动，通常有政府部门提供，当然偶尔也有非社会福利机构提供社会服务，如社会组织、企业或个人提供社会服务。社会服务不是要取代或矫正家庭服务，而是对新的社会形势做出的新的反应。社会服务承担的功能可以被概括为(Kahn,1979)：（1）社会服务强化和修复家庭和个人正在承担的功能和角色。（2）社会服务提供新的机构渠道和形式来承担家庭、亲属网络和邻里不再履行的社会化、援助、角色确定等功能。二、个人社会服务1.欧盟的定义欧盟在更广阔的社会福利领域内，使用“个人的社会服务”（personalsocialservices，简称PSS）这一概念将社会服务与其他的服务区别开来（Munday,2007）。Munday认为，与标准化的服务相比，个人社会服务通常被提供给处于具体境况和有具体需求的个人。典型的PSS对象是老年人，儿童及其家庭，残疾人，照料者。有其他各种各样需求和问题的人也使用PSS，如吸毒者。提供服务的场所有个人的家庭、日间照料中心、住所和机构等。提供服务的人员包括社会工作者、社会救助者、照料管理者、家庭帮扶者、治疗专家、幼儿园老师等。提供PSS的组织可以是国家、非营利的非政府组织、工商企业。最近几年，由第三部门公民社会组织提供社会服务的情况越来越突出。目前，欧盟和美国等发达国家、斯里兰卡等发展中国家在政府机构设置和政策法规中使用的社会服务等同于“个人社会服务”概念。2.美国的定义：第六个人类服务系统在美国，个人社会服务被称为第六个人类服务系统，其他五个人类服务系统分别是教育、收入转移支付、卫生、住房和就业培训。个人社会服务的任务主要有8项（Kahn&Kamerman，1980)：一是促进个人的社会化和发展；二是传播社会服务信息，方便人们获得社会服务；三是确保脆弱老年人、残疾人等获得基本社会照料和援助；四是当家长不能承担他们的角色时，为儿童安排替代的家庭或住所照料，或创造新的持久的家庭关系；五是为面临问题、危机和疾病的个人和家庭提供帮助、咨询和指导，以重建他们的能力，并使他们能够克服困难；六是支持互助、自助和预防活动；克服社区生活中的问题；倡导政策和项目的更新，以及服务计划；七是整合各种影响个人和家庭的项目或服务，确保最大限度的合作；八是控制或监督可能伤害自身或他人的越轨者，方式是向他们提供照料、援助、指导等。3.整合的社会服务（1）定义和分类。整合的社会服务（Integratedsocialservices）指运用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴关系等，促进各种相关社会服务之间更好的协调，使服务对象获得更有效的和高质量的服务，提高服务对象和供给者的满意度(Leichsenring,2004)。Munday（2007）将整合分为垂直整合和水平整合。垂直整合在宏观层次上指在不同层级的政府之间为实现政策和服务安排更紧密的协调而采取的措施；在微观上指地方为满足不同服务对象需求而进行的住所、社区和家庭等照料的整合。水平整合指为了服务对象的利益，把以前不同的主要公共服务整合到一块，如卫生和社会服务。（2）整合的障碍。在欧洲，“社会照料的混合经济学”趋势对于社会服务整合具有重要的意义。但公共部门提供者、私人非赢利提供者和商业提供者的整合可能会非常困难。Nies(2004)提出整合健康服务和社会服务障碍：·服务的公共资金不足，资金短缺导致整合很难实施。·系统的复杂性，多种利益相关者可能有不同的利益和权利地位等，导致整合的困难。·责任缺失，导致决策障碍。·供给驱动的系统，服务供给通常受到服务提供者利益的驱动。·人力资源，人员缺乏和培训不足导致整合难以实施。·整合成为自身的结果，只要整合能为服务对象提供更好的服务，就会受到支持。但如果整合成为解决系统其他问题的一种方法，整合就会受到抵制。三、社会服务的发展历程1.社会服务的起源工业革命前，世界各国都有关于社会服务的政策和实践。而英国1834年修订的《贫困法》则被认为是近代国家开展社会服务的开端。从工业革命到二战结束，英国和美国是近代最早开展社会服务的国家。标志性的事件有两个（Pinker,2010）：（1）1884年，一位名叫SamuelA.Barnett的教区牧师和他的妻子以及许多大学学生在伦敦成立托因比服务所（ToynbeeHall），从事社会服务活动。（2）受托因比服务所的启发，两位美国人迅速将社会服务运动传到美国。1886年，美国人StantonCoit在纽约建立邻里协会（NeighborhoodGuild）。1889年，美国人JaneAddams与同伴在芝加哥成立了赫尔大厦（HullHouse）社会服务社。此后，社会服务运动迅速传到美国其他城市和欧洲、亚洲。2.社会服务与经济发展二战以后，随着社会经济的快速发展，社会问题的大量涌现，人们对社会公正的预期不断提高，同时，日益增加的经济财富为解决社会问题提供了必要的条件。于是，世界许多国家的政府纷纷成立社会服务机构，积极制定社会服务政策法规，并依法开展社会服务。（1）美国。二十世纪五十年代，美国联邦政府首次向社会服务提供资金。随着社会服务项目的增多，1967年到1972年，联邦政府规定向州政府社会服务拨款预算最高限额为25亿美元。1974年《社会保障法》增加第二十章——社会服务固定拨款，同年，美国的人均GNP达到6,600美元。此后，在州政府的呼吁下，联邦政府把向州政府社会服务拨款预算最高限额上调为1979年的27亿美元和1980年的29亿美元。到了1981年，大约有32.5亿美元的财政预算用于社会服务项目（Tenhoor,1982）。（2）法国。在法国，政府负责公民福利的理念深深植根于人们的头脑中。从二十世纪五十年代、六十年代起，随着经济增长、人口结构变化和文化变迁，社会服务兴起。到了七十年代，1974年法国人均GNP达到5,230美元，这时候，借助社会立法，社会服务得以巩固，但社会服务项目不断增加的主要原因还是收入的不断提高和服务人群的不断增加（Fournier&Questiaux,1982）。（3）丹麦。丹麦在19世纪90年代就有了社会服务，标志是1891年颁布的《贫困法》和《老年援助法》，后来分别演变为《社会援助法》和《老年退休金法》。到了20世纪六十年代、七十年代，经济财富积累迅速增大，丹麦社会部门支出占GNP的比例从1969年10.3%增加到1979年的17.1%（Holst&Ito,1982）。丹麦于1998年颁布《社会服务法》，2010年成立主管社会事务和社会服务的社会事务部。（4）瑞典。瑞典在20世纪三十年代就有了社会服务项目，从20世纪六十年代开始，尤其是七十年代，随着经济实力的增强，社会服务投入迅速增加。瑞典1975年的社会服务支出比1960年增加了6倍，占GNP的比例增加2倍（Tengvald,1982）。瑞典于1980年颁布《社会服务法》。（5）捷克。捷克独立后，便于1990年成立了主管社会服务的劳动和社会事务部，前一年的人均GNP为3,500美元。1999年人均GNP为5,012美元，社会服务支出近34亿欧元，比以前有了较大的增加。2006年颁布《社会服务法》。（6）其他发达国家。德国、加拿大和日本等发达国家的社会服务直到二十世纪六十年代，随着经济的发展，人均GNP超过3,000美元，社会服务项目得以明确。到了七十年代，人均GNP超过5,000美元，1974年加拿大和德国的人均GNP分别为5,650美元和6,180美元，社会服务项目和支出迅速增加。（7）发展中国家。印度、喀麦隆等发展中国家，尽管在建国初期，经济发展水平低下，人均GNP只有几百美元，甚至不足100美元，但受到殖民地时期宗主国的影响，也迅速成立社会服务的政府机构，并积极倡导、制定和实施社会服务政策和项目。如纳米比亚和斯里兰卡一独立就分别与1990年和1948年成立主管社会服务的部门。印度则在六十年代开始实施社会服务项目。总之，二战后大多数发达国家基本上是在人均GNP达到3,000美元到5,000美元的时候，社会服务开始起步。当人均GNP超过5,000美元以后，社会服务项目迅速扩展。但也有例外，澳大利亚1947年人均GNP没有达到3,000美元，就颁布了《社会服务法》。而以色列从1948年建国起，就接受“福利国家”的主要理念，致力于发展社会服务。1958年颁布《社会福利法》。社会事务和社会服务部成为以色列福利国家的基石，尽管1974年人均GNP只有2,618美元（Kahn&Kamerman，1980)。此后，社会立法内容依旧不断扩展，政府继续实施社会服务项目，2007年，以色列政府的社会服务的支出约占政府财政支出的10%。英国的情况比较特殊，虽然在1970年颁布了《地方当局社会服务法》，但1974年人均GNP才3,260美元，英国1974年的人均GNP为何显著低于同年法国、加拿大、西德等发达国家的水平有待于进一步研究。四、公共服务和社会服务管理1.社会服务与公共服务（1）公共服务。公共服务通常指政府向公民提供的服务，提供服务的方式既可以是通过公共部门直接提供，也可以通过资助社会组织、企业或个人提供。不管公民的收入多少、地位高低，公共服务面向所有公众。公共服务属于公共物品，具有非竞争性、非排他性等特征，在发达国家，公共服务一般包括：广播、教育、电力服务、消防服务、燃气、健康照料、军事、警察