工会“参与社会管理和公共服务”

关于工会“参与社会管理和公共服务”问题之初探浙江大学马晓微干惠兰曾广杰内容提要：工会参与社会管理和公共服务是党和国家交给中国工会的一项新任务和新课题。本文从社会管理与公共服务提出的时代背景、工会参与意义、参与现状、参与优势等角度对中国工会参与“社会管理和公共服务”的职能进行初步研究分析，以指导工会发挥组织优势，协助做好“社会管理和公共服务”工作。关键词：公共服务社会管理中国共产党十七大中国工会十五大中国工会党的十七大提出“推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理”的社会建设目标，同时对中国工会提出明确的要求：“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程。开展工作，参与社会管理和公共服务，保护群众合法权益”。工会参与社会管理和公共服务是党和国家交给中国工会的一项新任务和新课题。本文从时代背景、参与意义、组织优势等角度对中国工会参与“社会管理和公共服务”职能进行初步研究分析，以指导工作。一、提出中国工会参与“社会管理和公共服务”的时代背景1、党的十六、十七大逐渐明确社会建设的目标，同时对工会寄予殷切期望社会领域的改革与经济、政治领域改革一样，都是当今社会发展的当务之急。十六届四中、六中全会提出：要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务，反映诉求，规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。十七大提出全面开展社会建设：“推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”；要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。同时对中国工会提出新的明确要求：“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程。开展工作，参与社会管理和公共服务，保护群众合法权益”。这为工会参与社会建设提供了难得的机遇与舞台。党和政府放手让工会参与社会管理和公共服务，既是历史机遇，又是挑战。2、国家政府将社会管理和公共服务的参与协同任务委托给工会等社会组织2007年8月，国家制定的《就业促进法》第九条提出：工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会及其他社会组织，协助人民政府，开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。2009年5月，国务院发布《中国的减灾行动》报告，明确指出：建立灾害应急社会动员机制，注重发挥人民团体等组织在灾害防御、紧急援助、救灾捐赠、医疗救助、卫生防御、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。很显然，参与减灾行动亦是工会参与社会事务的职责。2009年3月，中共中央国务院在《关于深化医药卫生体制改革的意见》中指出，“鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类组织和个人发展社会慈善医疗救助”。因此我们认为，工会参与社会管理和公共服务是党和国家交给中国工会的一项新任务和新课题。3、相关法律、法规赋予工会参与社会管理、参加社会建设的责任《工会法》第五条规定提出，要通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。尽管《工会法》较早就提出“参与和管理”的职责，但对大多数人而言，制订于1992年、修订于2001年的《工会法》提出的概念还局限在政治性的、原则的、抽象的、精英参与层面上，还不是目前社会建设构架意义上的“参与和管理”。《中国工会章程》（2008年10月修订）增加了以下内容：“中国工会动员和组织职工积极参加建设和改革，努力促进经济、政治、文化和社会建设；”维护职工的经济、政治、文化和社会权利；“新增：会员享有“生活救助、法律服务、就业服务等优惠待遇”。以上修订表明：第一，中国工会参与社会建设的任务已经相当明确了。第二，首次明确将维护职工的社会权利列为与劳动经济权利、民主政治权利、精神文化权利同等的地位。职工的基本权利从三大权利提升为四大权利。以上表明“参与与管理”的概念更加具体化，大众化，已经成为一种亟待落实的民众权利了。4、工会十五大明确了中国工会要参与社会管理和公共服务的具体任务胡锦涛总书记在中国工会十五大座谈会讲话时指出：要完善广大职工群众参与国家事务、社会事务管理和企事业民主管理的制度，认真解决广大职工群众最关心最直接最现实的利益问题，使广大职工群众共享改革发展成果。习近平同志在工会十五大致辞时指出：要把更多资源和手段赋予工会组织，把党政所需、职工所急、工会所能的事更多地交给工会组织去办，不断扩大工会组织的社会影响，为工会事业发展创造更好环境。王兆国同志在工会十五大报告强调：在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，充分发挥工会与职工群众联系密切的优势，积极参与相关的社会事务，重点做好团结动员、联系服务、协同参与的工作。二、中国工会参与“社会管理和公共服务”的意义1、工会参与社会管理与公共服务有利于政治文明建设开展经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设是全面建设小康社会的五大重要目标。众所周知，从最初的“三个文明”建设，到现在的“五个文明”建设（新增社会文明建设和生态文明建设），标志着我们对社会发展规律认识越来越成熟到位。工会参与社会管理与公共服务首先有利于政治文明建设，体现在以下三个方面：第一，在社会转型期，人们的利益和需求日益多样化，各类矛盾纵横交织。要维护社会安定秩序，解决一些市场失灵或者政府失灵的社会问题，最好的办法是提倡政府部门、公民个人、第三部门（工会）等公共行为主体共同管理公共事务。主体之间彼此合作、少采用权利、对抗的方法，多采用志愿平等合作协商的方法。中国工会等第三部门在政治上起着了缓冲剂、安全阀的作用，为政府分忧，维护社会稳定团结，巩固了国家政治基础。第二，从维护社会公平正义的角度看，社会管理与公共服务每一个问题都涉及人民群众的切身利益，工会代表并组织职工参与管理，反映愿望要求；协调社会各方利益，完善社会政策；合理调配、共享公共服务资源；为群众解难事，做好事，维护基本权益，促进了社会公平正义。第三，多元化主体合作共同治理社会，组织人民群众参与社会管理，实现更广泛的社会参与，这也是我国民主政治制度建设的重要内容之一。党的十七大把解决社会动员和社会参与，基层群众自治制度纳入中国特色社会主义政治制度的范畴。胡锦涛总书记在与中国工会十五大代表座谈讲话时，也是从完善民主管理制度的角度提出广大职工群众参与国家事务、社会事务管理要求的。工会十五大明确将“代表和组织职工参与国家与社会事务管理”作为中国工会推进民主政治建设的根本任务。2、工会参与社会事务与公共服务管理有利于社会文明建设社会领域改革中明确提出治理主体多元化的格局，提出由政府单独直接管理变为市场、社会中介组织、其他社团共同参与社会事务管理的管理建设目标。但是我国社会中介组织、社会团体等民间组织或第三部门发展很不平衡，在社会建设中要发挥举足轻重的作用，还需进一步培育发展。目前，工会等比较成熟的全国性社团组织在社会参与、社会动员等方面发挥组织与代表的作用，成为社会治理的重要力量，从目前中国国情看，其作用似乎还是不可替代的。因此，社会的改革与开放，已经将中国工会等公共组织推向前台，承担重要的历史使命。3、工会参与社会管理与公共服务有利于政府机构改革以往，绝大多数的社会管理与公共服务事务都由政府来承担，造成了社会力量的闲置萎缩，这显然已经不适应现今社会发展。随着市场经济体制和民主政治制度的改革与完善；政府职能的转变进程加快。在政府职能转变中，让渡出一部分权力或职能，把自身管不好、不好管的社会事务还权给社会。其中的好处显而易见：首先由于现代公共事务日益专业化和复杂化，借助社会力量，把公共服务授权或委托给有专业人才、专业技术及设备的非政府组织来管理，更能满足公众的需要；其次，有利于提高政府的效率；最终，有利于缩小行政事务的规模，缩小政府组织规模，形成“小政府大社会”的行政管理模式。政府机构改革与职能转变成为发挥社会组织等非政府机构作用的推动力，工会各级干部应当有高度的敏感性，抓住机遇，开拓工会工作的新局面。。4、参与社会管理与公共服务有利于工会组织自身的发展长期以来，我国工会组织从事着一些与改善民生相关社会工作，已经承担了大量群众性、社会性、公益性、服务性的社会管理与公共服务职能。比如，与促进就业相关的：有职业介绍、职业培训、技能培训服务、就业指导；与劳动权益相关的有:法律法规和政策咨询、信访接待、法律援助、劳动争议调解；与社会保障相关的有：生活救助，大病资助、扶贫济困、家政服务、助残扶孤、尊老爱幼、困难补助、劳模援助、金秋助学、关爱妇女儿童；与提高生活质量相关的有：医疗咨询、心理和人际关系的协调、工作减压、消费者权益保护；与社会环境问题相关的有：计划生育与人口问题、国家捐款赈灾、抗艾滋病、环境保护、绿色节能减排、红十字援助等。管理和服务内容丰富，成效显著，社会影响大。在激发社会活力，促进社会公平，倡导互助友爱，反映公众诉求，推进公益事业，化解社会矛盾方面发挥了很好的作用，已经成为我国社会管理体制的有机组成部分，获得了社会的广泛认可。一方面，工会具备承载部分社会管理与提供公共服务的职能和条件；另一方面工会自身需要不断开拓和增强各项职能，主动适应社会发展。工会主动介入社会事务与公共服务领域，是世界各国工会组织创新与制度创新的发展方向。欧洲工会组织近年提出要拓展工会社会职能；英国工会提出“工会运动社会化”的主张，将劳工运动与环境保护、教育改革等社会运动结合起来，关注国家和世界经济、扩大工会影响。三、中国工会参与“社会管理和公共服务”的优势社会建设、多元化管理、政府职能转移，将具有公益性的社会事业和社会管理职能转移出去，向谁转移？谁还具有社会管理与提供公共服务的职能和条件？世界各国社会发展的实践证明：最好的接受载体应该是介于政府与市场之间的第三部门。从目前中国国情看，作为与政府、企业并列的第三部门、社团组织等非政府机构中，人民团体（工、青、妇组织）覆盖面更广，组织性更强，能量更大。工会在参与社会管理和公共服务方面是有独特的优势。1、由社会团体性质决定的优势工会（社会团体）与政府不同，它没有行政职权，本身就是为群众和会员服务的组织，但它可以把握理解政府的意图，起到沟通、第三方、监督的作用，可以把会员组织起来参与各项社会活动。工会（社会团体）与企业当然是不同的，最大的特征是非营利性，工会只追求社会效益和公众利益、经费来之于政府资助，社会捐助，会员缴纳，取之社会，用之社会。工会（社会团体）与事业单位也不同，它可以根据会员的需求爱好，自由结合，采用灵活多样的方式，完成各项社会活动。2、由工会性质决定的组织优势中国工会作为全国最大的群众团体，它具有以下组织优势。1）组织的广泛性。全国工会会员从2003年的1.23亿人发展到2008年的2.09亿人。工会组织遍及全国各个领域和系统，联系各阶层和行业的会员。可以最贴近社会基层，贴近各类群体成员，组织成员参与各项社会活动。2）组织的灵活性。工会是独立法人，可以依法照章，独立自主开展工作。它可以建立新的基层组织，可以创新组织结构和组织方式；可以正式的或者非正式开展工作；可以灵活调整工作方略，做对了可以推广，做错了纠正；组织结构、工作方法可因地域和人群的需要作出调整。工会从事社会管理与公共服务时具有针对性、灵活性、及时性等特点。当然中国工会的组织体系也有不足，它的组织形式属于以单位为基础的管理控制体系，纵向联系发展较足，但横向联系、多样化、网络化、社会化发展还不够充分。3、由“桥梁纽带”作用决定的优势工会是党密切联系群众的桥梁和纽带。它一头联系着党和政府，一头联系着广大基层群众。社会管理和公共服务的事务涉及政府与社会成员之间的关系，协调好两者关系，调动社会成员的积极性，工会组织似乎具有天然的优势，有其他社团组织。非政府机构不可替代的优势。与政府关系密切，相互信任；贴近群众，贴近基层，最能了解群众需求，最能反映群众呼声；具有协调、调解、合作的优势，做好团结动员、联系服务、协同参与的工作。社会事务切入点多，工会可以在政治决策领域，经济事务领域、社会文化管理等多方面、多角度切入，开展协商交流工作。工会长期以来形成的组织系统、工作经验、认同感都将为做好社会管理与公共服务工作创造了良好的条件。但是社会管理和公共服务的范