市场服务中心存在的问题应引起国务院高度重视

市场服务中心存在的问题应引起国务院高度重视洪涛一、管办分离具有重要的历史意义改革开放以来，工商行政管理部门在建市场、管市场等方面发挥了重要作用，但是随着经济体制改革的发展，工商行政管理部门“办管不分”存在许多问题，表现为既当“裁判员”，又当“运动员”。因此工商行政管理机关与所办市场彻底脱钩，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，是维护市场监管执法公正性和权威性的前提。自1995年以来，工商行政管理部门探索与所办市场基本实现机构、职责、财务、人员“四分离”，1998年国务院做出工商行政管理部门与所办市场脱钩的决定。2001年党中央、国务院再次提出要求，工商行政管理机关必须与所办市场彻底脱钩1，并强调自2001年8月开始确保三个月完成办管脱钩，这次脱钩的范围包括：1、工商行政管理机关利用财政拨款、银行贷款或自筹资金兴办的各类市场（包括市场服务中心、市场开发公司以及其他市场中介机构，下同）；2、工商行政管理机关与其他机构或组织合资、合作联办的各类市场；3、虽已实现“四分离”或产权已移交地方政府，但仍继续交由工商行政管理机关代管的各类市场；4、工商行政管理机关所属单位兴办或代管的各类市场；5、工商行政管理机关直接兴办的其他经营实体。这次具有历史意义的“办管分离”的改革采取了6种形式脱钩：1、工商行政管理机关利用财政拨款、银行贷款兴办的各类市场，全部移交给当地政府或由政府指定的国有资产经营管理公司管理。移交的方式应以地（市）或县为单位，将辖区内所有需要移交的各类市场（包括市场的人员、产权、债权及债务）一并移交；个别情况特殊的，经协商也可以单一市场为单位移交。2、工商行政管理机关与其他机构或组织合资、合作联办的各类市场，可通作者简介：洪涛，北京工商大学经济学院教授，浙江工商大学现代商贸研究中心兼职研究员，商务部市场运行调控专家，经济学博士。1中央要求2001年12月底前完成分离，而地方在2001年11月底前完成，广东茂名市就是如此。过拍卖、转让股权等方式实现脱钩。其中，由财政拨款投资形成的股权在拍卖、转让后，所得收入应全部上缴省财政部门。3、工商行政管理机关虽未投资但牵头组建并负责管理的各类市场，由投资人依法组建有限责任公司，自主经营，工商行政管理机关退出其经营管理。4、已经实行“四分离”但仍由工商行政管理机关代管的各类市场，必须彻底移交人员和产权，并解除市场代管关系。5、已经向地方政府移交产权，但仍由工商行政管理机关代管的各类市场，必须在规定的期限内解除代管关系。6、在明晰产权的基础上，工商行政管理机关可以将拥有产权或股权的市场和直接兴办的其他经营实体进行拍卖、转让。其中由财政拨款投资形成的股权在拍卖、转让后，所得收入应全部上缴省级财政部门。实践证明，办管脱钩是建立和完善社会主义市场经济的必然要求，是维护市场监管执法公正性和权威性的前提，办管分离并取得较好的成效。二、管办分离中存在的问题不容忽视根据国务院精神，全国各地的工商行政管理部门与举办或联办的市场脱钩，成立了专司市场管理的市场中介服务机构。负责市场的建设和维修，完善市场服务设施，出租市场摊位，管理市场内的卫生保洁，安全防火，供水供电，为经营商户提供交易场所、提供信息、价格、展示、物流配送、代办、中介等服务。现有的模式有：郑州市政府直属市场发展局市场发展局模式山东即墨市市场发展局（全国第一个县级市的市场发展局）福州贸易局下属的福州市市场服务中心商务局下属模式麻阳苗族自治县市场服务中心（属于商务局的二级单位）奉化市政府直属奉化市市场发展中心政府直属模式广东省茂名市场物业管理中心现代企业经营模式广东省珠海市市场开发有限公司但是，“办管分离”的改革是一项涉及到许多人的切身利益的一件大事，因此在实际推行过程中，由于时间较紧，任务较重，在一些地方出现了赶进度、轻质量的现象，存在许多问题，同时也有一些政策性的问题亟待解决：（一）管理费的收取在改革开放初期，工商行政管理部门既建设市场，又管理市场，因此对市场商户收取管理费是合理的，并且国务院文件规定了“取之于市场，用之于市场”的收费原则。但随着多种经济成份建设和经营市场，“办管分离”收费就表现出5个方面的不合理：（1）工商行政管理部门已与所办市场实行职责、机构、财务、人员四分离，收取市场管理费不合理1995年以来，根据党中央、国务院的决定，工商行政管理体制进行了重大改革，省以下实行垂直管理，先后将其所办的市场移交给各地从工商部门分离出来的市场服务中心进行管理，同时也将市场的安全防火、维修、卫生、经营摆卖秩序等日常事务管理移交市场服务中心负责。工商行政管理部门已没有管理和服务行为，收费主体也相应发生了变化，因此，收费主体应及时调整变更。（2）工商行政管理部门收取的市场管理费，其使用范围严重违背了国家财经纪律1983年国务院颁发的《城乡集贸市场管理办法》第三十条规定，工商部门收取的市场管理费使用原则是“取之于市场，用之于市场”，“主要用于开展宣传活动，建设市场，提供服务设施，搞好场地卫生，开支服务人员的工资福利费用及临时雇请维持市场秩序人员的误工补贴，不得挪作他用”。国家物价局、财政部关于发布的工商行政管理系统行政事业性收费项目和标准的通知[1992]价费字414号《关于城乡集贸市场管理费收费标准及收入使用范围的规定》，经全国治理“三乱”领导小组同意，再次明确了市场管理费应“取之于市场，用之于市场”的使用原则。但目前工商部门收取的市场管理费主要开支范围是人员工资、弥补经费、福利、奖金等，其使用范围严重违反财经纪律。（3）工商行政管理部门收取市场管理费违背《反不正当竞争法》工商行政管理部门只在其原开办的市场收费，其他社会（个体、集体、公司）开办的市场及商场、超市，工商部门并没有向场内的经营者收取市场管理费，造成不平等竞争，加重了经营者、消费者和市场服务中心的负担。（4）工商行政管理部门收取市场管理费也不符合市场经济的规律工商行政管理体制改革，将其开办的市场移交各地市场服务中心后，工商行政管理部门不承担对市场的责任，而市场服务中心分离后，要偿还工商部门移交给市场服务中心的债务，在市场安全防火、维修、日常监管服务方面付出人财物，市场服务中心实行事业单位，自收自支的企业化管理，对市场实行24小时监管，投入大量的人、财、物但不能够收费，而工商行政管理部门没有投入却在收费，既不符合规律、也不符合情理、更没有道理。（5）工商部门收取管理费也不符合国家文件规定国家物价局、财政部根据《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发[1990]16号）的精神，经全国治理“三乱”领导小组同意，在给国家工商行政管理局局关于《城乡集贸市场管理费收费标准及其使用范围的规定》（价费字[1992]414号）的通知中指出：“市场管理费、交易手续费和市场设施租赁费的使用原则是‘取之于市场，用之于市场’，主要用于开展宣传活动、建设市场，提供服务设施，搞好场地卫生，开支服务人员工资福利费用及临时聘请维持市场人员的误工补贴，不得挪作他用。这一原则规定与1983年国务院提出的“取之于市场，用之于市场”的指导思想是完全一致的。但近年来，这一问题虽多次向上反映这方面的情况，在很多地方并没有得到社会的重视，甚至广东省工商行政管理局文件[粤工商（2001）20号]，明确规定：国家规定的“两费”由工商行政管理部门收取，统一上缴省财政，不得委托物业服务机构代收，市场的物业管理，铺位租赁费由物业服务机构收取。河南省2005年8月17日颁布文件2，要求在全省范围内由工商行政管理部门统一收取“市场管理费”，为此，河南周口市市场发展中心系统的130名员工代表联名上书。各地纷纷要求工商行政管理部门停止收费。有的地方要求工商行政管理部门将收取的市场管理费返拨市场服务中心。为了解决这个问题，2000年10月13日，原国家计委、国家工商行政管理局、广东省工商局、广东省物价局在中山市召开市场办管分离后市场管理费收取使用问题协调会。会上原国家计委要求工商部门每年在收取的市场管理费中拿出一定比例给市场服务中心，并要求广东物价局做出方案，但即使“比例分成”的最低限度的要求至今也没有落实。（二）分流人员的安置在管办分离过程中，人员分流过程的不规范。在一些地方人员分离过程中，移交人员转岗前的“三金”（养老保险金、医疗保险金、失业保险金）无承担主体。如湖北武汉市江岸区市场服务中心118名员工1995年1月至1999年12月转岗前所需50万元资金（人均4600元），工商分局认为没有统一政策规定不能承担。人员分流过程中，采取考试合格者留在工商行政管理局工作，而另一些人则分流到市场服务中心从事市场的经营管理工作。在河南省由于将报考公务员资格的年2河南省人民政府文件（豫政[2005]37号《河南省人民政府政府关于确保工商行政管理机关各项收费依法收缴的通知》。限推迟2年3个月零13天（国家规定的是1995年12月31日前，而河南规定的是1998年3月13日），导致一些长期在工商行政管理部门工作的同志不能够平等竞争而被落选，造成许多员工多次上访。广东化州在工商分流人员中，有3人在市工商局期间已丧失工作能力，已符合退休条件，有11人到2001年12月31日已符合离岗退养条件，但是，市工商局至今未给他们办理有关手续，他们多次强烈要求工商局给他们落实有关政策，以维护和保障他们的合法权益。化州分流人员中的134名分流人员，由于市场债务等原因，市场被原工商行政管理部门抵押贷款，由于债务纠纷被法院强行拍卖，这些分流人员没有市场，工作没有着落。化州现共有分流人员360人，中心每月铺位租金总收入不足35万元，市场生意不景气，加上国有和私人（股份）市场的恶性竞争，铺位租金收入日趋减少。每月除开支必要的办公费、维修费、卫生费、税费、社保费等后，人均实发生费用不足400元，职工工作生活困难，意见越来越多，问题越来越大，将演变为地方为安定的因素。许多分流员工说：“为什么让一部分人（工商行政管理部门人）活得更好，让一部分人活不下去”？特别是一些分流员工成为“三无人员”（无单位要，无市场依靠[市场抵押拍卖后]，无前途希望），广东化州360多人签名反映情况。（三）产权与债权在办管分离的过程中，一般采取三步走，即：（1）第一步是签订交接书；（2）第二步是清理核实；（3）第三步是办理市场、债权债务、人员关系变更手续。但在一些地方，大多只走完了第一步。广东化州市由于市工商局一直拒绝把属移交市场的帐务移交政府，致使清理核实工作没法正常开展。直至现在，市场办管脱钩的市场、债权债务、人员，仍未依法办理变更手续。在资产移交过程中，工商行政部门不愿意移交效益好的市场，只移交效益差的市场。现在许多市场服务中心接受的移交市场大多是七十年代、八十年代的市场，市场设施陈旧，存在较大的安全问题。甚至有的地方在脱钩前“突击贷款”，形成“移交债务”的现象。许多地方原工商行政管理部门的市场资产移交不彻底，而是千方百计地变相占据一些市场资源，如办公楼或者较好的商铺，或者预先收取5-10年的管理费，或者突击“变卖”产权，导致市场服务中心管理和经营市场的障碍。在管办分离过程中，许多地方将一些有潜力、收入好的专业市场进行转让或拍卖，而市场服务中心特别是县级市场服务中心接管的市场大多是建于20世纪80年代或90年代早期的集贸市场，市场结构相对单一，许多市场设施陈旧、装备老化，市场分布不合理，市场辐射范围不全，遗留许多亟待解决的问题。绝大多数市场处于摊位式交易的初级、简单、低档形态，造成市场收入不多，而且市场维修和改造需要较大的开支。（四）债务与纠纷当前债务归纳起来有5类：（1）市场中心承担偿还的全部债务；（2）工商行政管理部门承担偿还债务，市场中心负连带责任；（3）工商行政管理部门和市场中心共同承担偿还的债务；（4）工商行政管理部门承担偿还债务；（5）工商行政管理部门承担偿还债务，市场中心在工商行政管理部门移交市场范围内承担连带责任。广东省茂名市实际移交给地方政府（市场物业管理机构）的债务总额为17613万元，其中银行贷款约11179万元，集资款约722万元，向其他单位和个