当前我国非政府组织(NGO)参与政府购买服务三种模式的比..

当前我国非政府组织（NGO）参与政府购买服务三种模式的比较分析韩俊魁①内容提要：政府采购是在新公共管理思路下降低政府运行成本、提高政府效率的重要举措之一。我国在政府采购方面取得长足进步，但在向NGO开放资源方面仍很薄弱。这不仅影响了政府职能的有序转移，也对培育国内公信力较高的NGO有明显的制约作用。在目前中国存在竞争购买模式、体制内吸模式和体制外非正式的按需购买模式等三类政府购买NGO服务模式。前者遵循的是多元主义理念，目前是在外力推动下进行的试点；而后两种则是法团主义的思路，是为了解决一些社会服务领域的问题而采取的内生型策略。为了从战略上构建和谐社会，有必须转变观念，按照绩效评估、追惩制等原则分步骤、分领域地向NGO购买服务。在推进服务购买的同时，也必须借鉴国际经验。关键词：政府购买公共服务NGO一、NGO参与政府采购的国际经验及其在我国的实践改革开放伊始，有两种引人关注的政府职能转移趋势。其一是中央政府向地方政府让利放权；其二是各级政府的部分职能向包括企业在内的社会领域转移。第一种职能转移盘活了地方经济。然而到20世纪90年代初，中央因为财政力量不足而导致中央和地方关系发生重要变化②。昀终，这一转移职能趋势因为1994年的分税制改革而出现转折，地方财政的拮据成为中国社会问题在结构上不断深化的重要诱因。第二种政府职能转移是在“小政府、大社会”的新公共管理思潮背景下出现的。在中国经济资本不断流动、抓大放小的思路下，政府的部分职能向事业单位、市场乃至昀近的向NGO逐步转移。这两种政府职能转移都涉及到目前热烈探讨的公共财政改革问题。以上两种职能的转移即使放在同期的国际比较视野中也依然成立③。在大势所趋之下，中国面临的问题是：政府转移出来的大量职能由谁来承接？如何承接？这些问题随着改革的深入不断被赋予许多新的内涵。本文正是对上述第二种职能转移趋势中特定的一种——NGO承接政府职能转移这一问题进行的探讨。之所以探讨这个问题，是因为中国的社会基本矛盾发生了变化：即从改革开放之初的人民群众日益增长的物质文化需要和落后的生产力之间的矛盾转变为公共物品如何有效、公平供给的问题。此外，公共物品的多元化需求与政府划一提供之间也存在矛盾。在本世纪初改革开放以来的第三次大讨论中，正是围绕着教育、医疗等公共物品的提供而展开。于是，政府购买社会服务的呼声越来越高。这不仅是向“小政府、大社会”，更是向“强政府、强社会”的战略格局迈进的重要步骤。其实，发达国家大规模的政府购买社会服务也是源于社会矛盾激化时期政府采取的一系列应对举措。福利国家财政上的不堪重负和全球结社革命同时出现并非偶然。一般认为，营利组织具有天然降低交易成本的机制和动力，而政府作为公共服务提供部门恰恰相反。因此，为了解决市场经济下的政府职能问题，应该将市场逻辑引入政府管理中来。然而，由于政府特殊的职能和性质，我们又不可能将其改造成为营利组织，因此将市场逻辑适当引入政府运行机制中来就成了唯一的办法。这就是很多西方国家早已进行或正在进①作者简介：韩俊魁，北京师范大学社会学系讲师。②王绍光、胡鞍钢：“中央政府汲取能力的下降及其后果”，张静主编《国家与社会》，浙江人民出版社，1998年。③CanadaWestFoundation，ExploringAlternatives:GovernmentSocialServicePolicyandNon-ProfitOrganizations;BronwynHowell,RestructuringPrimaryHealthCareMarketsinNewZealand:fromWelfareBenefitstoInsuranceMarkets;RaymondJ.Struyk,NonprofitOrganizationsasContractedLocalSocialServiceProvidersinEasternEuropeandtheCommonwealthofIndependentStates,PublicAdministrationandDevelopment.22,429–437(2002)1本文档来源于中央编译局网站（）行的公共服务的市场化改革。即：政府成为部分公共物品提供的授权者或资金提供者而非公共服务的直接提供者。这样，基于契约和合同关系，企业、私人以及NGO均作为主体之一参与到政府服务购买的进程当中。除了政府大量向企业购买工程和基础设施建设之外，仅从NGO的经费支出来看，除了会费、商业收入、捐赠之外，很多西方发达国家NGO的运作主要依靠政府部门合同购买来维系④。由此可见，NGO参与政府购买服务之深。从国际比较的经验来看，购买服务和政府采购材料和基建工程差别在于：1）前者在购买程序、竞争性、透明性等方面多比照前者；2）相对而言前者的额度较小；3）前者的主题是NGO；4）前者多集中在特殊领域，如教育、养老、残障、公共卫生、住房、就业等领域，一些国家把NGO作为处理社会福利的第一道防线；5）前者多在社区层面提供服务；6）非竞争性购买服务较多。许多学者将NGO参与政府购买界定为一种公私合作伙伴关系。这方面的研究主要集中在以下几个方面：对公私合作伙伴关系的界定⑤；对公私合作重要性的强调和论证；对公私伙伴关系的实践探索。在上述许多研究中，许多研究者将“私”作了广义的理解，即政府之外的各种组织。NGO和其他组织的不同之处在于，它以提供公共服务为宗旨。这要求我们从以往的公私合作模式的研究中再剥离出提供同样提供公共服务为目的的政府—NGO合作加以分析和比较。对于政府为什么需要把NGO作为合作伙伴，萨拉蒙提出了第三方政府理论。他认为NGO参与公共治理，不仅增强了政府在公共福利提供中的作用，还避免了一个庞大的政府官僚机构的出现。根据服务的资金筹集和授权、服务的实际供给两个关键要素，BenjaminGidron、RalphKramer、L.M.Salamon（1992）认为政府和NGO的关系有四种模式：政府支配模式（Government-DominantModel）、非政府部门支配模式（Third-Sector-DominantModel）、双重模式（DualModel）、合作模式（CollaborativeModel）。合作模式又分两种：合作的卖者模式（collaborative-vendermodel）和合作的伙伴关系模式（collaborative-partnershipmodel）。在前者中，NGO仅仅作为政府项目管理的代理人出现而几乎没有什么讨价还价的权利；后一种模式中，NGO拥有较大的自治和决策权⑥。目前，国内外学者多将NGO参与政府购买纳入公私合作伙伴关系的分析框架之中，但这种广义的理解很难解决NGO—政府合作的理论问题，也很难解决中国目前面临的问题。随着政府购买中对NGO的现实需求的增加，法律法规、财政制度等无法及时跟进的情况下，我们迫切需要进行实证分析为日后的制度完善做准备。为了更好地分析中国购买服务的实践，笔者把目前所进行的国际实践划分成两种基本类型：发达国家的自我推动型和发展中国家的外国政府、国际组织、国际NGO等外力推动型⑦。在我国，上海市于1996年开始了政府采购的试点工作。1998年深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区采购条例》是我国第一部关于政府采购的地方性法规。“十一五”期间，政府购买服务甚至成了上海、无锡等地政府改革的主要思路之一。然而，除了货物和工程的采购，2002年的《政府采购法》把“服务”定义为“指除货物和工程以外的其他政府采购④莱斯特·M.萨拉蒙等著，贾西津、魏玉等译：《全球公民社会——非营利部门视界》，社科文献出版社，2002年，第27-30页。⑤[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年；南姆·卡库布：“无等级的合作：公共部门与非营利部门合作伙伴关系”，《国家行政学院学报》，2004年第1期，第93-96页。⑥Gidron,Benjamin.,Kramer,Ralph.,Salamon,L.M.GovernmentandTheThirdSector.SanFrancisco,Jossey-BassPublisher.1992。转引自田凯：“西方NGO理论述评”，《中国行政管理》，2003年第6期。⑦外力推动型的发展中国家典型的案例当数柬埔寨。InduBhushan，SherylKeller，BradSchwartz，AchievingtheTwinObjectivesofEfficiencyandEquity:ContractingHealthServicesinCambodia，ERDPOLICYBRIEFNO.6；REPORTANDRECOMMENDATIONOFTHEPRESIDENTTOTHEBOARDOFDIRECTORSONAPROPOSEDLOANTOTHEKINGDOMOFCAMBODIAFORTHEHEALTHSECTORSUPPORTPROJECT，ASIANDEVELOPMENTBANKRRP:CAM324302本文档来源于中央编译局网站（）对象。”按理说，公共服务理应在服务采购范围之内。不过，在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，而教育、公共卫生、社会福利等公共服务并未纳入其中⑧。所以，向NGO购买社会服务就没有明确的法律和财政操作办法。2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办以及中国扶贫基金会共同实施的“NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”宣布向NGO开放扶贫资源。2006年初，通过公开招标，共有6家NGO中标。同年4月，这6家NGO进入项目点实施扶贫项目。这是中国政府第一次以高规格的、公开竞标的形式向NGO购买公共服务。在此前后，还有一些政府向国内外NGO购买服务的案例，但由于购买规模小而未引起学者的重视。国内学者余晖、秦虹、张成福、李慷、虞维华等⑨对政府购买服务等的实践进行了调查研究，但对真正民间意义上的NGO参与政府采购一些新的个案关注并不多。二、我国NGO参与政府购买的模式中国目前的NGO参与政府购买有哪些类型？如何理解这些实践？笔者在合作模式的基础上依据目前掌握的资料概括为两种类型：竞争性购买和非竞争性购买。竞争性购买的关键要件有两个：一是公开招投标；二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同，而非竞争性购买不能同时满足以上两个要件，至少不满足第二个要件。江西村级规划扶贫试点项目属于典型的竞争性购买模式。非竞争性购买有两种模式：体制内吸模式以及体制外非正式的按需购买模式。类型一：竞争性购买——江西模式江西村级规划扶贫试点项目资金主要来自江西省1100万元财政扶贫资金，同时利用了亚洲开发银行资助100万美元的技术援助资金（英国国家发展署赠款）。项目实施过程中，新加坡金鹰集团捐资8万美元用于中国扶贫基金会江西办公室的筹建和NGO能力建设。该项目2005年底启动，2008年完成。试点区包括江西省乐安县、兴国县和宁都县的6个乡镇（每个县各2个乡镇）中的26个重点贫困村，其中，16个试点村由NGO主导实施扶贫项目，NGO通过全国招投标遴选。该项目委托中国扶贫基金会和澳洲咨询公司负责项目的操作和评估（购买组织主体关系见图1）。从目前的项目进展来看，该试点项目满足了以下几个原则：1、平等主体间的契约原则。从这个意义上说，本案例构成向NGO竞标购买的典型案例，其制度框架的设计，核心特点就是形成政府与NGO之间的“契约”关系。2、公共服务供给的竞争原则。政府购买的基本理念之一是在某些领域通过引入市场机制来提高政府运作的效率。市场机制又必须遵循竞争逻辑。因此，在政府购买服务过程中，在某些政府开放的资源领域，不仅政府和NGO甚至企业在提供公共物品方面要竞争，而且NGO之间、企业之间也要形成竞争。通过竞争参与、在参与中竞争，保证政府采购达到提高政府运作效能