德国：在积极和消极劳动市场促进措施之间获取平衡服务响应及和提

106德国：在积极和消极劳动市场促进措施之间获取平衡服务响应及和提供的地区差异--德国失业保险制度的构架德国迈克尔•格瑞克摘要从上世纪九十年代到新世纪之初，德国失业保险模式经历了范式上的转变。目前，为配合刚刚出台的一系列促使失业人员积极寻找工作的严厉法规，德国联邦就业服务处推出了一套就业扶持措施。这项新政策集中体现了“需求和支持”的特色。在当今之德国，人们凭着失业福利金无需工作就能衣食无忧。为此，有关部门推出了一系列旨在提高职业技能的积极措施，为失业者重新融入工作提供更好的条件。与此同时，雇主可获得各种雇佣补贴，以降低因雇佣失业人员而带来的财务风险。这项措施将等额的失业金变成就业补贴，让那些本不符合劳动市场要求的人可以有尊严地去从事一份工作。在促进就业方面，现有社会规范并未提供太多的支持，而欧洲社会基金则引入了一些尚待进一步完善和细化的新观念。德国各州尚未直接参与联邦政府有关劳动力和就业政策的制定和实施。但是，欧洲社会基金为其制定各自的优惠政策和制定就业策略（支持联邦政府的政策，但兼顾本地区的特点）提供了机会。正如最近的失业统计所显示的那样,新政策（其与过去两年强劲的经济增长相匹配）使德国失业率大幅降低。诚然，要实现完全就业的目标，仍有大量的工作要做。从德国的经验看来，中国应当特别考虑到失业保险的特殊性，不要试图将社会保险拓展到一个更宽的领域。在建设失业保险的过程中，该国应尝试将保金缴纳范围扩展到所有的企业与雇员。失业保险金的主要目的在于促进积极就业，主要途径包括开展就业培训，加强就业激励同时兼顾失业预防。1.简介-德国失业保险制度历史德国在十九世纪八十年代建立社会保险制度之后，向失业人员发放福利金便成了市级政府的责任。1927年，当时的德意志帝国政府设立了劳工部领导下的遍及全国的“帝国失业保险和就业安置机构”。同样，失业保险制度也在全国推行。基本金由雇主和雇员共同缴纳。自1969年以来，随着“就业促进法案”的实施，更名后的联邦就业服务处（FES）将失业保险常规任务与积极就业措施相结合，形成了以培训和雇佣补贴为特点的就业促进服务。但四大服务部门：就业安置和促进、职业指导、失业金发放、服务管理仍是各自为政。每个职业介绍所都设有这四个相互独立的部门，外加医疗服务和心理咨询等特殊服务部门。就业服务处面临的最大挑战之一就是1990年德国的重新统一。作为第一个公共机构，就业服务处要确保其服务范围扩展到整个原德意志民主共和国（GDR）的区域，从而确保从社会主义到市场经济体制转型能够顺利进行而不造成沉重的社会冲击。在很短时间里，就在东部新六州按联邦就业服务处的模式建立了38个职业介绍所。前德意志民主共和国政府建立的就业服务处被合并到按西部模式建立的就业服务处中。其中部分与前东德政府、特别是前东德安全部有染的官员被遣下岗，其余被混编入新机构。为了应付这一巨大挑战，德国错过了以创新机制来克服显著的缺点和引入新方法和管理标准的机会。二十世纪九十年代以来，德国失业保险制度已经经历了范式上的大幅转变。如前所述，在过去，由于各个服务部门互不通气，就业安置和积极就职促进、失业安置与失业福利金发放这些事宜也各不相干。各部门各自为政阻碍了服务向统一、多样化、以客户为中心的方向发展。针对此种情况，新型服务构架逐步建立起来，其目的就是要将福利金的发放和就业安置连为一体。新世纪之初，德国“职业安置丑闻”昭示出联邦就业服务处（FES）有关就业安置的数据并未反映真实情况。对职业介绍所来说，不费吹灰之力就可将数据进行一番“粉饰”，显得既好看又高效。除了这些伎俩，由于以下两种情况，失业数据的可靠性遭到质疑：•参与各种就业扶持措施（不论是参与培训还是参与补贴性公共就业措施）的失业人员并未被列入“失业”统计中。•德国仍然存在两种并行的、但不同类型的社会福利体系。失业保险制度以雇主和雇员所缴纳的基本金为基础建立，由联邦就业服务处负责运营；另一种是以课税模式和经济状况调查为基础的政府“社会扶助”制度，扶助那些因任何原因而无工作及达不到失业保险金领取条件的公民。后一项同样不被列入官方“失业”统计中。尽管如此，官方失业数据仍在不断攀升。德国有大约400万人失业，失业率长期保持在10%以上。2003年，时任德国联邦政府总理格哈德•施罗德实施了一项名为“议程2010”的计划，旨在完成对现有体系的重组并建立统一的失业福利金体系，将国家失业保险制度和各地“社会扶助”制度合并。新体系建立在“需求和扶持”原则之上，要求求职者积极参与联邦就业计划。这样，失业保险金的发放与失业人员再就业之间便建立起了更紧密的联系。现在，失业人员必须接受新提供给他们的工作，否则便会受到逐渐或全部剥夺其失业保险金的处罚。联邦就业服务处（FES）的管理团队按公司治理原则来精简和组织。对职责进行自上而下的授权使职业中介机构（这是目前流行的叫法）能更好地按当地实情和问题来开展工作。这意味着管理团队是按照目标行事而不是遵循一个等级森严的公共服务机构的常规原则来办事。更大的责任总是伴随对信誉和效率的更强挑战。此过程仍在继续，最终成功与否尚难预测。102.德国失业保险制度的构架2.1就业服务机构的设置-立法构架根据《德国基本法》，即国家宪法，立法权限可赋予联邦政府，也可赋予16个州，或者同时赋予双方（“竞争性立法权限”：联邦政府制定立法框架，各州往里填充内容）。但有关劳动市场和就业政策方面的立法权仅属于联邦政府。因此，各州在这方面并无太多工作可做。负责机构是联邦劳工部和社会事务部。联邦就业服务处负责实施劳动市场和就业政策。其组织结构主要包括三个不同层面：总部，10个大区就业指导局（有的大区局可负责多个州）和目前的各市郡级173个就业中介机构，总计大约660个各地分支机构。此外，劳动市场和职业研究机构独立运营但在建制上属于就业服务处。除上述机构，联邦就业服务处仍保留国际就业安置处和一些较小规模的机构用于帮助特殊目标人群，如河运船员、艺术家、或饭店餐馆职员。在议程2010计划构架内，将两个相互竞争的福利制度（以缴纳基本金为基础的失业保险制度和以地方课税为基础的社会扶助制度）合并后，就业中介机构开始执行目前已纳入社会法规III的失业保险制度。社会法规II中规定，达不到失业保险金领取条件的人群可领取其它形式的保险金。在管理层面，存在着两种实施模式：在大部分中介机构内，我们发现一种称之为“联合体”的模式(Arbeitsgemeinschaften)，将就业中介机构的人员和各市“社会办公室”人员混编在一起；在德国69个地区，只能由市政当局负责实施社会法规计划III。这项试验的结果将于2010年底进行评估。评估之后将对职责做出最终确定。社会法规II中的福利金不仅包括误工补助，也包括其它社会福利如房租补贴、供暖补贴、衣物补贴、儿童保健费，债务咨询或有关吸毒问题的咨询。2.2就业服务设置-地区和地方构架如上所述，联邦就业服务处是德国联邦政府提供的一项服务。所以，即使各大区就业指导局从制度上来说也并不从属于各州。他们仅对总部负责。但其仍不失为各州政府的重要合作伙伴。每个就业中介机构（市级或县级）也从属于联邦机构。然而，各就业中介机构都通过“自治”制度，结合当地情况来设立自己的管理构架。所谓“自治”，是指联邦就业服务处下的各个实体均有一个管理委员会，行使控制权和立法职能。总部的管理委员会颁布联邦就业服务法规并决定其年度预算。它同样控制着管理团队的工作，即管理团队必须对管委会负责该管委会的战略重点包括：•批准商务政策目标,•审计目标完成情况,•指导积极劳动市场促进政策(ALMP),•积极劳动市场促进政策的效力和效率,•质量标准发展和保持,•适当考虑积极劳动市场促进政策所针对的特殊人群.该管理委员会由七名雇员代表（工会），七名雇主代表（雇主协会），和七名公共权力机构代表（联邦，州和市/县级）组成。主席职位在雇主和雇员间轮替，这样可以保证失业保险基本金的缴纳群体有发言权。每个独立的就业中介机构都有一个由三方组成的管委会，管委会通过提供当地专业人才和咨询对机构的管理提供支持。管委会对每个机构财政预算都有重要决策权。根据当地劳动市场规范，管委会财政预算主要集中在设备投资，保证最好地解决失业问题并推动失业人员重新融入工作。管委会也针对目标人群和当地情况制订了相应的优惠政策。各大区就业指导局不再设立各自的管委会。这实际上限制了各州政府的干预机会，并影响联邦职业服务处（FES）的决策。这一规定的目的很明确，就是要加强总部的管理权限，并使基层单位的任务地方化。各大区就业指导局被弱化到只剩下一种辅助职能，即向各就业中介机构提供指导和咨询及行使检查职能。1082.3联邦就业服务处预算的若干相关数字2.3.1保金保金（目前通过医疗保险收缴）由雇主与雇员支付。雇主将保金从雇员的薪水中扣除，并将这笔资金（包括两部分保金：雇主与雇员）直接转账至医疗保险。保金额取决于德国当地的经济增长状况，劳动力市场发展状况以及整体工资水平。由于在过去数年中该国经济状况已有明显改善，保金额已有所下降。最近的数据如下：•2006:6.5%•2007:4.2%•2008:3.3%2.3.2联邦就业服务处预算联邦就业服务处共有约85,000员工，其预算由理事会负责。2007年，其总体预算为43.677.900.000€。财务支付主要涵盖以下几部分：•失业津贴：61.5%•积极就业措施：30%•行政管理：8.5%支出的资金主要来源于以下渠道：•保金：80%•增值税（VAT）：15%•分摊费额：5%分摊费额须由雇主支付，原因有二：一是确保在冬季或天气恶劣条件下雇佣行为的正常进行（该笔费用完全由建筑公司支付）；二则确保在出现雇主破产（无力支付）的情况下，雇员仍能收到薪水；第二种分摊费额要求所有雇主都要缴纳。第7章还涉及到有关雇佣问题的其他数字。3.消极措施3.1失业福利金满足下列条件，失业人员就可领取失业福利金：•失业后应立即登记为失业人员•提交福利金领取申请表•人员身份务必为失业，即，工作每周不足十五小时•失业群体需要采取（认可）积极措施寻找新工作。这意味着使用联邦就业服务处的内部信息系统，联络潜在雇主，参加就业招聘会，筛选招聘广告等。•人员务必为待就业状态，即，就业中介机构每天都能联络到。没有中介预先准许，不能离开所在地区，能够并愿意接受中介提供的工作机会或职业培训，响应积极就业措施，实现再就业。•人员需要具有资历，即，必定是在注册之前两年内至少360天缴纳社会保险基本金。10如经核查符合上述条件，失业人员就有权在一段时间内领取失业金，时间长短要依登记之前五年内就业情况和申请人的年龄而定。下表说明各种情况：在资格期内就业时间至少…月年龄之后月份/历日126/180168/2402010/3002412/360305015/450365518/540485824/720在福利金发放期间，失业人员同样可以参加医疗、健康、养老和意外保险。失业福利金依据三个不同标准发放：•最近一次工资数额（有义务向社会保险纳税）•税级，•是否有子女失业人员可以领到相当于上次工资60或67%的福利金。失业人员参加由就业中介机构批准的培训后，也会领到失业福利金。取代了”社会扶助”制度的失业福利金II（基于经济状况调查）的数额要低一些,且将家庭成员或非婚姻伴侣收入考虑在内。如上所述，这是一种以课税模式为基础的工资补助方式而不是以缴纳基本金为基础的保险赔付方式。3.2其他补贴除失业福利金外，就业中介机构还可自主发放其他种扶助失业者再就业的奖励性资金。主要有：•申请费,•工作面试差旅费,•私营就业安置机构收取的费用对失业福利金领取者的其它补贴包括:•过渡期扶助，即：向申请人借款帮助其度过过渡期,直到领到第一份新工作收入•装备资助，即：购置工作服和工作用具所需花费•到达新工作岗位的差旅费（无法乘坐通勤车）•获得新工作后前六个月的通勤费•如果获得新工作后必须搬家，可领取搬家补助补助发放并无特别限制。就业中介机构能够在其年度预算约束限制下调用这笔费用。4.积极就业扶持措施一提到“积极就业扶持措施”，我们首先想到的就是为失业人