推进乡镇职能转变，加强农村公共服务

推进乡镇职能转变，加强农村公共服务――以湖北省乡镇综合改革为例建设服务型政府是党的十七大提出的明确目标。乡镇政府作为直接面向广大农民的最基层政权组织，如何转变职能、创新体制机制、增强公共服务能力，为农民生产生活和农村发展提供有效的服务，是建设服务型政府亟待研究的现实问题。农村税费改革对农村经济社会产生了深远影响，也为推进乡镇改革提供了契机。本文以湖北省乡镇综合改革的情况为例，试对农村加强公共服务的路径和乡镇政府在此过程中的职能转变进行浅析和探索。一、湖北乡镇改革的基本情况湖北是个农业大省，乡镇也以农业型乡镇居多。随着农村税费改革的不断深入，由此引发的一系列问题和深层次矛盾日渐凸显，如政府人员冗余、财力窘困、公共服务不到位等。为巩固税费改革的成果，建立适应新形势的农村管理体制和运行机制，促进农村各项事业的发展，湖北省2003年下发了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》。2004年，选取咸安、老河口等七个县（市、区）进行乡镇综合配套改革1试点。（一）改革的主要做法和成效概括起来，综合配套改革的重点主要是乡镇行政机关改革和事业站所改革。1、乡镇行政机关改革。主要内容包括：一是精简了机构。乡镇不再设立政协机构，乡镇与村之间取消中间管理机构。二是整合规范了内设机构，每个乡镇统一设“三办一所”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所。三是严格控制行政编制，按照乡镇大小分别核定45、40、35名乡镇机关行政编制，原有人员竞争上岗。四是实行乡镇领导班子交叉任职，减少了领导职数。改革精简了乡镇机构和人员，减少了工作层次和分工重叠，加强了各方面工作的协调与配合，一定程度上减少了行政经费支出，提高了行政效率，改进了工作作风。大多数干部群众对此表示认可。2、乡镇事业站所改革。长期以来，政府直属的“七站八所”一直是农村公益服务的主要载体。但受各方面因素影响，这些站所目前已不适应形势发展的要求，难以发挥应有的作用，必须进行改革。乡镇事业站所改革的主要做法是：将过去“七站八所”承担的行政职能剥离出来，站所转制为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构，人员退出事业编制序列。通过引入竞争机制、合同管理、农民认可、考核2兑现等方式，实现农村公共服务市场化和社会化。改革以后，原来吃皇粮的事业站所普遍感受到了压力，认识到失去了行政垄断特权，不能再向农民乱伸手，今后必须通过提高自身服务水平才能获取生存与发展，提高了有关人员为农服务的主动性和紧迫性。（二）改革遇到的困难和问题1、乡镇职能转变任重道远。从试点情况来看，以“精兵简政”为主要内容的乡镇行政机关改革在短期内比较容易看到成效，但政府职能转变涉及体制、机制等诸多因素，是一个长期渐进的过程，不可能一蹴而就。另一方面也应看到，在现有财政额度内精简了机构和人员，一定程度上也削弱了乡镇的政权组织力量。农村税费改革后，乡镇政权运转主要靠上级财政转移支付，可支配财力十分有限，精简下来的富余人员还需要大笔费用安置，乡镇财政根本无力承担。这些问题都对乡镇政府有效发挥作用提出了更大的挑战。2、事业站所改革困难重重。试点地区的大部分事业站所基础薄弱，有些甚至负债累累、名存实亡，改革在实际操作过程中难度很大。有些地区，事业站所换章换牌后，并没有从根本上转换机制，与政府的关系“剪不断，理还乱”，人员虽然退出了事业编制序列，但身份没有买断，也没有有效的分流渠道，仍滞留在原单位，3导致事业站所包袱沉重，难以发展。而身份置换需要财政支出大笔费用，短期成本过高，改革面临控制成本与追求效果之间的两难选择。大部分乡镇政府根本没有足够的财力用来兴办公益事业。以一个中等水平的乡镇为例，大约75%以上的财力用于机关和事业单位人员工资支出，除去招待、通讯、交通等办公经费，真正能够用于发展公益事业的资金所剩无几，公共服务的水平可想而知。二、乡镇政府职能转变过程中的问题及原因从目前情况来看，湖北省的乡镇改革已取得了积极成效，但与建设服务型政府的要求相比，还存在一定差距和不相适应的方面。由于传统管理体制的惯性和长期形成的思维定式等多种因素，乡镇政府职能还没有实现根本转变。“缺位”与“越位”的现象仍然存在。“越位”主要反映在农村经济建设方面，很多乡镇政府仍然习惯于直接参与企业的生产经营、强迫农民上种养殖项目、为短期利益不惜代价盲目招商引资等。政府包揽了许多本应由企业、市场、社会团体和中介组织干的事。“缺位”则突出体现在社会管理和公共服务方面，政府该管的事没有管好。农村贫困弱势群体缺少救助、农民生产生活急需的科技服务难以到位、农村生态环境持续恶化、农田水利等基础设施毁损严重等问题，在很多地方都不同程度存在。4分析制约乡镇政府职能转变的原因，既有历史遗留问题，也有现实体制障碍。1、我国长期以来的城乡二元结构是导致乡村和城市之间公共服务水平差距悬殊的历史根源。这种背景下，乡镇政府的功能定位在很大程度上是为上级服务、为城市发展服务，而没有把工作重心放在为本地区农民生产生活提供服务、促进农村发展上。2、现有体制下，乡镇工作面多事广、繁杂琐碎。乡镇政府的有限精力主要用于直接关系干部政治命运的“一票否决”事项（如社会治安综合治理、信访、安全生产、计划生育等）和上级分派的各项达标评比任务上，而对农村公共服务等方面则无暇顾及。3、农业税和农村“两工”取消后，乡镇失去了管理农民和农村工作的传统“抓手”，又缺乏新的有效应对手段，很多乡镇干部反映乡镇对农民的动员组织能力有所下降，农村公共服务体系日趋涣散。三、推进乡镇政府职能转变的方向和措施乡镇政府是广大农民身边最近的政府，与农民生产生活息息相关。要建设群众满意的服务型乡镇政府，必须推进乡镇政府进一步转变职能。取消农业税后，乡镇从催粮催款的工作中解脱出来，理应有更多时间和精力将工作重点转向为农服务，具体内容包括：努力为本地区经济发展营造良好环5境，加强农村基础设施建设，解决农民生产生活中的实际困难，推进农业产业化经营，引导农村富余劳动力有序转移，增加农民收入，落实计划生育、国土资源管理、环境保护等党在农村的各项方针政策，化解矛盾和纠纷，维护社会稳定，促进农村政治、经济、社会全面协调可持续发展。要推进乡镇职能向上述目标转变，可以从以下几个方面着手：1.加强乡镇政府的服务能力。要按照财力和事权相匹配的原则，为乡镇政府履行职责配置相应的财力和物质条件。完善财政转移支付制度，加大对运转困难乡镇的财政投入。乡镇可通过大力发展地区经济、培植乡镇财源等加强自身服务能力。2.改进和完善对乡镇政府的工作考核。一方面，要取消不切实际的考核指标，尽量减少、规范“一票否决”事项和各类达标评比活动，切实为乡镇政府“松绑”。另一方面，要加强对乡镇政府开展社会管理和公务服务工作的考核，引导乡镇政府尽快转移工作重心。评估重点要从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展转向公共服务和乡村治理，突出对“为农服务”绩效的考核，确保政府把有限的资源用在该用的、必须用的地方。3、建立以公共服务为指向的行政问责制度。从上级政府单向问责转向上级政府和群众双向问责，让广大农民能够6切实参与乡村公共事务治理，表达他们的合理要求。政府在公共服务决策和执行过程中应注意倾听被服务对象的意见并及时回应，以群众是否满意作为衡量政府工作的重要依据。四、创新农村公共服务机制的对策建议推进乡镇政府转变职能的同时，建立符合地方实际的农村公共服务新机制，是切实加强和提高农村公共服务水平的关键。（一）“以钱养事”的农村公共服务新机制为加强对农村和农民的公共服务，湖北省在推进乡镇事业站所改革的基础上，探索建立了“以钱养事”的农村公共服务新机制，其核心是：将政府直接提供服务改为政府购买服务，由过去按事业站所人数多少核拨经费，改为根据服务项目的多少和服务质量的好坏核拨费用。实践中各地的具体做法有所不同，其中最为引人关注的是咸安模式。1、咸安改革的主要做法。咸安区改革的做法可以概括为“撤销站所、置换身份、以钱养事”。该区撤销了乡镇农技、农机等九类事业站所，政府通过一次性经济补偿并补办养老保险，对站所人员进行了身份置换，站所人员由“单位人”成为“社会人”。在打破原有体制基础上，建立了“政府承担、采购招标、合同管理、以钱养事”的公益服务机制。首先将原乡镇事业站所承7担的公益服务职能进行分解，明确公益服务内容，并将其细化为可以考核的具体指标。乡镇政府作为承担公益服务的主体，面向社会招标采购，由各业务主管部门明确投标者所需条件并进行资质认定。乡镇政府与中标人签订合同，约定公益服务的项目、具体内容、劳务费标准、双方的权利义务、违约责任等。按照“农民签单、政府买单”的要求，每年由区主管局会同乡镇对服务人员进行考评，按考评结果兑现报酬和奖惩。在财政投入方式上，由原来按人头定支出变为按事业项目定支出，如农技服务按亩计算，计生服务以服务次数计算等。政府将经费列入专户管理，并结合实际情况逐年增加。咸安改革的核心突破是置换身份，这种做法彻底突破了旧有体制，在“人往哪儿去”和“事情怎么办”上走出了一条新路。2、其他地区的做法。相对于咸安大刀阔斧的激进式改革，大部分地区的改革比较温和。以老河口市为例，其主要做法是：将乡镇事业站所原承担的行政职能分别交由区行政主管部门和乡镇政府，经营服务职能放开。原站所整体转制为企业或中介组织（一般称服务中心），人员退出事业编制和财政供养序列。乡镇政府每年同转制后的服务中心签订合同，出资购买公益性服务，前三年实行定向委托，三年过渡期后引入竞争机制，向社会公开招标。83、不同改革模式的比较分析。咸安模式一度作为改革范本倍受推崇，但向更大范围推广时，效果却不尽人意。原因是多方面的，各地财政负担状况、改革环境氛围等多种因素的差异都直接影响到改革的效果。咸安区改革起步较早，历任主要领导认识比较统一，每年都选派干部外出打工，转变观念，形成了较好的改革环境和社会氛围，加之政策有较强的连续性和稳定性，事业站所人员对改革已具备一定的心理承受能力。而其他地区则不具备这些条件。如老河口市，受历史遗留问题影响各种社会矛盾较多，干部群众普遍认为改革力度过大不利于社会稳定，置换身份所需的大笔费用财政也无力承担，综合考虑各种因素，改革更加注重稳妥就不难理解。实践证明，各地的具体情况千差万别，简单套用统一的模式并不现实，但可以总结出一些共性的经验，值得在今后改革中注意：一是要明确界定职责。把原来由事业站所承担的行政管理和执法职能交还给乡镇政府或上级业务主管部门，明确事业站所的职责范围，促使其真正将工作转向为农服务。二是切实引入竞争机制。可以给予转制事业站所一定的政策扶持，如设定过渡期等，但必须引入竞争机制，使“能者上”，避免行政垄断、一家独大。三是探索多种人员分流渠道。特别是在政府财力紧张、9难以一次性买断人员身份的情况下，应在探索灵活多样的分流途径、提高现有人员素质、提高事业站所自我发展能力上下功夫。四是要尽快建立乡镇事业站所人员养老保险制度。这是深化乡镇事业站所改革的前提和保障。（二）乡镇政府在农村公共服务中的职能定位长期以来，政府是公共服务唯一的供给主体，被服务对象并没有选择服务的权力和条件。随着经济社会发展，乡镇通过事业站所提供服务的体制已不适应形势发展的要求。乡镇的客观条件决定了单一的政府供给无法满足农村和农民的公共服务需求。农村公共服务必须从单一的政府供给转向社会多元化供给，建立以政府为主导，多种社会主体共同参与的公共服务格局。政府作为公共服务的责任主体，在推进公共服务社会化过程中，应当发挥积极作用：1、引导和鼓励包括村民自治组织、农业企业、支农组织等在内的各类社会主体参与农村公共服务，形成公共服务多元化的供给机制。2、制定实施农村公共服务方面的相关政策规则，对公共服务的内容、标准、过程等进行规范，建立公平有序的竞争机制和科学有效的衡量评价体系。3、组织动员广大群众积极参与农村公益性事业建设，10建立合作互助机制等，促进农村社会事业发展。（三）加强农村公共服务的路径选择“以钱养事”是对“以钱养人”体制的彻底变革，核心是要明确养什么事、养事的标准、如何养事等一系列相关配套政策。无论改革采取何