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新公共服务：服务，而不是掌舵——[美]罗伯特·B·登哈特第六小组：胡正杰杨楠吕韵杨洁汪宵李青萍钟凌菲目录•一、新公共服务理论的产生背景•二、新公共服务理论的思想来源和概念基础•三、新公共服务理论的基本内涵•四、简评人物简介•罗伯特·B·登哈特（RobertB.Denhardt）•现任美国亚利桑纳州立大学资深教授兼公共事务学院院长，美国国家公共行政研究院院士并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理、战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。•作为国际著名的公共行政学家，登哈特博士曾经担任美国公共行政学(ASPA)会长、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里—哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。人物简介•登哈特博士著述甚丰，迄今为止，已经出版了16本专著，其中有代表性的著作包括：《新公共服务》、《公共组织理论》、《公共行政：一种行动取向》、《公共服务中的行政领导》等。新公共服务理论的产生背景•新公共服务理论是基于对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。•1、“新公共管理”（NewPublicManagement,NPM），最初在很大程度上是一种欧洲现象，其起源可以追溯到追求行政现代化改革的实践中“管理主义”对韦伯官僚制理论的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，“新公共管理”成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。•新公共管理理论的核心内容：力图将私营部门和工商企业的管理方法用于公共部门。新公共服务理论的产生背景•2、“新公共管理”理论对管理持有以下两个理念：•（1）管理的自由化。•管理主义认为，公共管理人员是具有高度专业化且通晓如何管理并掌握着信心的个人，管理者必须从政府的繁文缛节枷锁中解放出来，政治家和其他人必须“让管理者来管理”。•（2）管理的市场化取向。•市场趋向的管理有两个基本概念，其一是竞争，其二是私营部门管理的普遍化。管理市场化取向的维护者相信，市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平；关于私营部门管理的普遍化，新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门。新公共服务理论的产生背景•3、新公共管理理论的这些理念在奥斯本等的《重塑政府》中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓——企业家政府理论。该理论试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。•作为一种试图超越传统行政学理论的现代行政观理论，新公共管理理论因其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对于西方国家的行政改革起到了重要推动和指导作用，特别是作为其思想精髓的企业家政府理论一问世便因其本身所具有的价值在西方国家，尤其是在其发源地美国产生了重大影响。新公共服务理论的产生背景•4、当然，新公共管理在其风靡欧美国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐批评。•新公共服务理论正是登哈特教授基于对新公共管理伦的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的行政学理论。新公共服务理论的思想来源和概念基础•1、公民权理论•（1）比较常见的观点是将公民权界定为一种合法的身份，此定义的关注焦点在于由法律体系规定的公民的权利和义务。更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更一般问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。新公共服务理论的思想来源和概念基础•（2）利己主义的公民权观认为，政府存在的首要目的就是要增进社区以及社区内部个人的经济利益。国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。这种观点与新公共管理是一致的。新公共服务理论的思想来源和概念基础•（3）政治利他主义公民权观认为，个人会更积极地参与治理，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，这种观点对公民有更高的要求。以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人，不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的增加。•登哈特认为，现在越来越多的人要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权。这种观点成为新公共服务理论的基础。新公共服务理论的思想来源和概念基础•2、社区与公民社会理论•（1）社区意识衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的人类群体，所以它可以在个人与社会之间提供一种有益的中介结构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。•（2）公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质。新公共服务理论的思想来源和概念基础•（3）那么，公共行政官员是如何受社区和公民社会的影响的？他们又是怎样影响社区和公民社会的？•首先，存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并进一步就民主治理问题进行公民教育。•其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设作出贡献。公共行政官员的首要任务就是要建设社区，并且能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。•最后，尽管公民并非总是能够获得他们所想要的东西，但是使他们参与其中则可以具体体现我们所做的工作——即把公共行政与公众联系起来。新公共服务理论的思想来源和概念基础•3、组织人本主义•登哈特认为，新公共服务理论的第三个重要思想来源和概念基础是组织人本主义。•组织人本主义批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序。新公共服务理论的思想来源和概念基础•主张通过组织创造开放的氛围以使组织成员正视问题而非逃避问题；•在组织中的个人与群体之间建立信任；•用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威；•决策权责应尽可能接近信息源，竞争是为了更好地满足目标；•建立既可以满足组织使命的实现，也满足组织成员的成长与发展的报酬体制；•增强对团体合作及其绩效结果的认识。新公共服务理论的思想来源和概念基础•4、后现代公共行政理论•新公共服务理论的第四个重要思想来源是后现代主义。后现代主义实质上是对西方现代主义及其以前全部西方人文传统的一次大质疑和大改写。•从后现代主义视角来看，现代公共行政理论因过于依赖可管理性社会科学逻辑和认识论，过于偏爱美国的特殊主义，过度依附于功能管理和组织技术，过于受资本主义企业逻辑的影响以及过于追求基于“宏大叙事”的所谓“真理性”解释而客观地存在局限性。新公共服务理论的思想来源和概念基础•后现代主义强调想象、解构、去领地化、变样四个关注点。•想象：不再局限于艺术，它对于培育有能力的新理论将会有工具意义；•解构：可以打开一种反行政的新视野，为一种试图使公共行政思维摆脱官僚等级观念和偏见束缚的解放准则扫清道路；•去领地化：要求去除给我们的认识所施加的种种假定准则，要求从其他思想流派中吸取思想；•变样：通过使用诸如开放性和多样性这样一些特征，持有一种怀疑的态度我审视所有现存的政府制度和公共官僚机构。新公共服务理论的思想来源和概念基础•总之，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政理论家以及后现代主义理论家为我们在今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围。•他们所提出的许多理论观点构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。新公共服务理论的基本内涵1.服务于公民，而不是服务于顾客公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。——登哈特新公共服务认为，一方面，扮演着公民角色的人民必须要致力于一些超出短期利益之外的问题；另一方面，政府也必须关注公民的需要和利益。新公共服务理论的基本内涵•新老比较名称老公共行政新公共管理新公共服务关注点当事人服务顾客满意对公民的优质服务解释服务的直接供给或是对个人或社团行为的规制，这些个人或团体就被称为“当事人”。把政府服务的接受者视为消费者或是顾客，而把顾客至上的论的理念带进了行政官员与公民之间的关系之中。公共服务是政治思维的产物，不仅要关注“顾客”的需要，还要关注权力在社会中的分配情况，拓宽公共参与和扩大民主公民权。新公共服务理论的基本内涵2.追求公共利益公共行政官员必须建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。——登哈特新公共服务理论的基本内涵这个观点对于公共行政官员的角色和责任具有重要的意义，因为他强调政府的角色在于确保公共利益局域支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。这就要求公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益。新公共服务理论的基本内涵•新老比较名称老公共行政新公共管理新公共服务关注点一种价值中立个人利益的副产品超越自身利益进而发现共同利益解释公共利益是由民选的政策制定者来界定的。公务员服务于公众利益的最佳途径就是着重关注中立、效率以及政治与行政的严格分离。在政治市场中，顾客只可能关注个人利益，公共利益就不存在。若果说真的寻在，那只可能是个人选择的副产品。新公共服务倡导行政官员在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极主动地角色，并否认公共利益是个人自我利益的聚合。新公共服务理论的基本内涵3.思考要具有战略性，行动要具有民主性满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。这种理念不仅仅是要确立远景并把执行的任务留给政府中的人员去做；更确切地说，它是要把在设计和执行将会朝着预期方向进展的项目的过程中的各方联合起来。——登哈特新公共服务理论的基本内涵•新老比较名称老公共行政与执行新公共管理与执行新公共服务与执行关注点公共行政要负责的事务从顾客那里寻求有效的执行执行的主要焦点是公民参与和社区建设解释政策执行的过程是自上而下的，层级制的以及单向度的。由于受科学管理的影响，人们关注的重心就放在了为符合这些科学原则而控制行为上。执行不是政策过程的组成部分。公共选择理论和新公共管理表明，在本质上，政府要尽可能地“少干预”，以便允许通过市场力量和激励来实现公共政策目标。公民参与被视为民主政体中政策执行欠当且必要的组成部分。由于政策执行中有并且必须有自由裁量权的行驶，所以那种裁量权应该公民参与来为人们知晓。新公共服务理论的基本内涵4.服务，而不是掌舵对于公务员来说，越来越重要的是要利用机遇价值的共同领导来帮助共鸣明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。他们既不试图控制，也不假定自理的选择充当着对话和共同价值的代理人。总之，他们必须以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力并且带着激情、全省关注并且正直地实施领导。——登哈特新公共服务理论的基本内涵•新老比较名称老公共行政新公共管理新公共服务关注点以行政管理的模型为基础的领导企业家精神新型领导解释在以层级节制的官僚体制中，行政管理者基本上能够在组织控制其下属的行为。政府机构及其领导要么关注的是控制行为，要么关心的是直接提供服务。对领导的需求部分地被决策规划和激励机制所遮蔽，政府业已减少的服务供给角色被描述为引导社会的途径，并把市场机制作为公共领导的一种替代品。领导既不是对个人的控制，也不是对极力的使用，它是以价值为基础，存在于整个组织中，并且与社区共享的。新公共服务理论的基本内涵•5.责任并不简单承认责任并不简单：公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、法区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公共服务中的责任问题极为复杂。公共行政官员对一批制度和标准都负有并且应