新公共服务的本土化实践：建构服务型政府

1新公共服务的本土化实践：建构服务型政府——基于《新公共服务：服务，而不是掌舵》的思考邹丽（中南大学政治学与行政管理学院，410083）摘要：新公共服务包涵服务于公民、追求公共利益、重视公民权、服务而非掌舵等七项服务精神，它是公共行政的新研究视角。将新公共服务的优秀理念运用于我国公共行政实践的过程，就是建构服务型政府的过程。当前，我国服务型政府构建还面临公民社会不发达、官本位思想及官僚体系的消极影响、社区与非营利组织欠发达以及政府职能定位失范等现实困境。只有坚持民主、追求公共利益、重视公民权的服务精神，才能建构真正的服务型政府。关键字：新公共服务服务精神服务型政府LocalizationofNewPublicServiceTheory:theConstructionofService-orientedGovernment------ThinkingbasedonNewPublicService:Service,notsteeringZouli(politicsandadministrationschoolofCentralSouthUniversity)Abstract:TherearesevenservicespiritsembracedbyNewPublicServiceTheory,suchasserviceforcitizen,pursuingpublicinterest,insistingcivilrights,servicenotsteering,andsoon.Andthistheoryisanewparadigmofpublicadministration.Bringthisnewtheoryintoouradministrationalpracticeisaprocessofconstructionofservice-typegovernment.Buttodays,servicegovernment’sconstructioninourcountryisinsomeawfuljams,suchasdevelopingcivilsociety,negativeeffectionofbureaucrat-oriented,developingcommunityandnon-profit-organization,andlackofvalueofgovernmentalfunction.Soservicegovernment’sconstructionmustbasedonservicespiritsasinsistingdemocracy,pursuingpublicinterestandinsistingcivilrights.KeyWords:NewPublicServiceservicespiritsservice-orientedgovernment上世纪七八十年代，风靡一时的“新公共管理运动”使新公共管理理论的影响波及到世界范围。但是，新世纪初，登哈特夫妇提出的新公共服务理论，对新公共管理进行了质疑和批判，在公共行政学领域产生了重大影响。新公共服务理论源于西方尤是美国，作为正在向市场经济转轨的中国，能否全盘吸收新公共服务的管理模式和管理理念？答案是否定的，因为中国的具体国情决定了我们应该坚持本土化，对待新公共服务理论，尤其如此。2一、新公共服务中的服务精神新公共服务理论以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政为基础，关注社会公正、平等、回应性，把民主、公民权和公共利益置于首要位置。新公共管理倡导企业家精神，新公共服务则高扬服务精神：（1）服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益不是简单的个人利益之和，而是就共同利益进行对话的结果。公民的需求是多种多样的，“服务于顾客”是基于能够为顾客提供什么而提出来的，因此其满足的需求是供给者本身能够提供的某一明确需求，但单个公民的多样化的差异化的需求却无法全部满足。公共行政活动不能停留于此，不仅要关注“顾客”的需求，更要着重关注于公民的差异性，并且在公民之间建立信任和合作关系。[1]（2）追求公共利益。公共行政应当把公共利益置于支配地位，并确保公共问题的解决符合正义、公正和公平的民主规范。“把政府视为实现诸如公正和公平这种价值的工具，其最重要的含义之一就是政府的目标从根本上不同于企业的目标。这些差异使得那种仅仅把市场机制和关于信任的假定用作一种自利算计的观点至少是可疑的。尽管有许多特征可以将企业和政府区分开，但是，政府增进公民权和服务于公共利益的责任则是最重要的差异之一——而且它是新公共服务的一块基石。”[2]（3）重视公民权胜过重视企业家精神。所谓公民权，核心在公民参与，登哈特把它阐释为“公民权是一种生活方式，这种生活方式包含着一种对社区及其成员的承诺，包含着对公共事务的一种重要参与水平，并且包含着一种将个人自己的利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿。”[3]政府对公民权的重视，意味着重视公民参与，重视民主的力量，而非仅注重通过企业家精神带来的绩效结果。政府不再仅扮演服务提供者的角色，重要的是扮演一种调解、中介甚或裁判的角色，政府所依靠的不再是管理控制，而是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。政府要培育公民社会，要积极为公民参与和实现民主治理培育土壤和温床。[1]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第40页[2]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第79页[3]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第44页3（4）思考要具有战略性，行动要具有民主性。政策制定和执行要考虑长远而周全，调动公民参与，时刻为鼓励和帮助公民参与作好准备，这就是所谓的战略性因素；同时，在政策制定和执行过程中，政府要关注公民参与，让公民和公务员共同承担责任，共同为实现公共利益而努力。（5）承认责任并不简单。新公共管理认为，责任的焦点在于满足出成果的绩效标准，责任就是满足直接顾客对政府服务的偏好。新公共服务认为，新公共管理缩小了责任的范围，其关于责任的关注焦点并未反映公共部门中多重的、重叠的责任途径。因此，登哈特提出，“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”[4]在新公共服务中，责任被广泛地界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，承认“做公务员是一项社会需要的、富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任”[5]。（6）服务，而不是掌舵。新公共管理主张“掌舵而非划桨”，政府官员要把握提供公共服务的方向，让渡具体执行公共服务的功能。而新公共服务则认为，“对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”[6]在新公共服务中，人们都希望参与到领导决策制定的过程，使自己的需求得到满足，政府官员需要为实现这一种满足服务，即“帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能；整合和表达社区的愿景以及活跃在任何特定领域的各种组织的愿景；充当行动的触发器或促进因素。”[7]（7）重视人，而不只是重视生产率。效率至上和重视生产率的理念，都忽视了人的主体性地位。与X理论和“经济人”假设下的人不同，新公共服务认为，我们要对组织中个体成员的价值和利益给予足够的关注，造就负责任的、投入的并且有公民意识的雇员或公民，人们为了响应公共价值、忠诚、公民权以及公共利益而行动的理念不该被否定，“在新公共服务中处于核心地位的人类行为要素[4]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第132页[5]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第133页[6]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第139页[7]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第13页4——例如人的尊严，信心，归属感，关心他人，服务，以及基于共同理想和公共利益的公民意识——在老公共行政和新公共管理中都被降低了重要性。”[8]新公共服务是一种理念，“它指出公共管理归根到底是公共服务的性质，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即‘服务’而非‘掌舵’，以公民而非顾客作为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为根本目标，重视公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理模式”[9]。作为指导政府行为的理念，新公共服务特别是其中包涵的服务精神需要在实践中得到检验。我国政府提出的服务型政府理念从一定程度上来说是新公共服务理论中的服务精神的体现，以此理念为指导开展的政府改革又可称为服务型政府构建。新公共服务所要求的服务精神，是在政府部门中将服务贯彻到底，以公民权、民主和公共利益作为公共行政的规范诉求。由此，服务具有广泛的内涵。有学者提出，“服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本前提，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府”[11]。服务型政府所强调的服务精神不仅局限于对政府的公共服务职能方面，更是要求将政府职能，包括社会管理职能、公共服务职能、经济职能都置于服务精神框架而贯彻实施。二、服务型政府建构的现实困境不管是传统公共行政、新公共管理还是新公共服务，作为公共行政研究的一种范式，其需要回答的核心问题始终脱离不了“政府应该做什么”和“政府怎样才能做好”的巢厩。新公共服务理论明确提出政府应当提供服务，充当服务而非掌舵的角色，它们认为这一角色定位可以使政府更有效率、更民主化、保障公民权，从而达成公共利益至上的目标。但是，服务型政府的建构又不能完全照搬新公共服务理论。新公共服务理论发端于西方民主社会，其文化背景和实现途径离不开西方民主体制和强大的公民社会背景，因此，在构建服务型政府的过程中，正确吸收和科学运用新公共服务所提倡的服务精神是必须加以慎重考虑的问题。[8]罗伯特·B·登哈特和珍妮特·B·登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵[M]，中国人民大学出版社，2004年，第159页[9]王卓君：和谐社会与构建服务型政府[J]，中国行政管理，2008（1）[11]刘熙瑞：服务型政府：经济全球化背景下中国行政改革的目标选择[J]，中国行政管理，2002（7）5结合新公共服务理论来看，目前在我国，服务型政府建构面临众多现实困境和真实阻力。（1）政府职能定位失范不管是传统公共行政、新公共管理，还是新公共服务，都回答了政府职能该如何定位的问题。只不过，与主张科层官僚制的传统公共行政和主张掌舵而非划桨的新公共管理不同，新公共服务主张服务而不是掌舵。新公共服务强调政府的职能是服务，对公民和社区团体之间的利益进行协商和协调，进而创建共同的价值观。新公共服务的核心和实质有两个主题：促进公共服务的尊严；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。[18]政府应该把角色定位于服务公民，“公务员（通常）不是提供顾客服务，而是提供民主”[19]。因此，新公共服务理论认为，政府通过与社区、私人组织以及非营利组织建立联盟，共同解决公共问题，政府是治理中的关键角色；政府以服务于公民为职责，不是管制型政府；政府不包办一切公共事务，只是作为公共服务的提供者之一的同时为其他主体提供服务创造机会和条件，是一个有限