新时期农业保险服务农业农村经济发展的思考

新时期农业保险服务农业农村经济发展的思考1周永强（中国人民财险保险股份有限公司，南京210016）【摘要】农业保险作为农业农村经济风险分散的重要手段之一，对农业增产、农民增收、农村稳定具有非常重要的意义。随着我国农业农村经济的发展，农业保险政策机制、功能发挥、发展方向也需要作出相应对策。本文围绕认清我国农业农村经济变化及趋势，统筹分析国家宏观政策目标和微观农户保险需求，从制定法律法规、完善财政机制、发展保险主体、培育保险文化、强化合规监督等方面提出了建立农业保险服务农业农村经济发展的长效机制，以求为政府及保险经营机构提供决策参考。【关键词】农业保险、农业农村经济、发展、长效机制农业保险是支持农村建设、促进农业经济快速发展的重要组成部分，对提高农业的防灾防损能力、灾后恢复重建能力具有重要的保障作用，对确保国家粮食生产安全、增加农民收入、促进农村经济快速发展具有重要意义。在今年两会上，推进农业保险的快速健康发展再次成为热点话题，温家宝总理在今年的政府工作报告中提出要“健全政策性农业保险制度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制”。今年是作者简介：周永强，南京农业大学农业推广硕士研究生，现就职于中国人民财产保险股份有限公司南京市分公司，从事农业保险工作“十二五”开局之年，研究和探讨未来如何更好地发挥农业保险对农业农村经济的“保驾护航”作用，为农业保险参与各方提供决策参考，具有非常重要的现实意义。一、深刻认识改革开放30多年来我国农业农村经济发生的变化与趋势纵观我国农业保险发展历程，农业保险的发展是伴随着我国农业农村经济的变革而不断变化的。农业保险的发展离不开农业农村经济的发展，深刻认识当前农业农村经济发生的变化与变化趋势对今后农业保险的发展至关重要。长期以来，我国农业农村经济发展存在着两个基本国情，一是人地关系高度紧张，二是城乡二元结构明显。人地关系高度紧张是我国的资源禀赋约束；城乡二元结构一方面是由于工业化发展要以农业产出作为资本原始积累这一经济成长特定阶段规律所致，另一方面也与人地关系紧张这一基本国情相关。庞大的农村人口规模使农民无法同步享受赶超型经济增长的好处。在这两大背景下，我国农村的基本经营制度在改革之初确立为集体土地所有制基础上均分土地的家庭联产承包制的小农户经济。这一基本经营制度一方面适应了人多地少的基本国情，同时适应了城乡二元结构下城市化和工业化的不同步以及城乡社会保障的不均等。改革30年来，我国农业农村经济发生了翻天覆地的变化，家庭联产承包制等农村基本经济制度也不断完善，这30年我国农业农村经济发展变化的路径可以归纳为以下四个阶段：（1）家庭承包制促使农户经济兼业化和农户内部劳动力专业化；（2）农户兼业和农业劳动力专业化推动了农业商业化发展；（3）农业商业化引发起农业产业化；（4）农业商业化和产业化的现实发展要求促进了农户组织化发展。也就是说我国农业农村经济正在由传统的小农经济逐步向农业农村经济的“产业化”和“组织化”转变，农户经营方式也由原来的小规模、多样化、个体式的种植和畜养逐渐转变为专门化、规模化的社会化种植和畜养，由原有传统自给、封闭的农户经营方式逐渐转变为商业化、开放式的现代化经营方式，这些转变让农户种植、畜养品种与结构，以及农户经营决策、管理和经营目标等发生了深刻的变革。总言之，今后一个很长的时期我国农业农村经济将呈现出传统封闭的小农经济与市场化、社会化的现代农业农村经济相互并存，传统小农经济逐步向现代农业农村经济转变的“二元”发展结构。二、农业农村经济转型引致的风险变化一般来说农业生产主体面临的风险有自然风险、市场风险、技术风险和社会风险。传统自给性小农经济主要面临的是自然风险，而现代化农业农村经济与小农经济相比较，在面临的风险种类上多于后者，可以说，农业生产方式和经营方式的现代化是农业农村经济风险种类增加的一个重要原因。在不考虑技术变动的情况下，各类农户承受的自然风险是不会受农户性质的变化而变化的，各类农户承受的因战争和国内动乱等形成的社会风险也不会因农户的性质变化而变化，所不同的是社会化、市场化的农户要承受传统、封闭的小农户不会遇到的经济风险、种类繁多的社会风险和技术风险。比如选择新耕种品种实行大规模种植使传统的多样化小面积种植回避风险措施功效丧失，新高产品种种植的失败，假冒伪劣种子造成颗粒不收等；经营管理体制的变化，由个体经营转为集体经营劳动者偷懒造成管理成本增加；单一种植引致的大面积虫灾、病害；农用机械使用过程中的财产损失、劣质农用生产资料造成的损失；依托企业的违约；还有农户道德风险的出现和增加。对于农业引进工业技术的态度，现代化农户与传统小农户是截然不同的。为了提高产量，现代化农户往往会采用新技术，然而，技术是一把“双刃剑”，在带来产量增长的同时会隐含着巨大的风险。三、农户应对风险的措施及对农业保险的需求传统封闭的小农户与现代化的农户因农业经营特征不同，其面临的风险区别较大，故而在面对风险的态度及应对风险的措施上也不尽相同。1、传统小农户对农业保险需求不大。传统小农回避农业风险的措施是某个地区农民在对当地土地土质、气候变化等客观条件长期观察和试错的基础上形成的，是当地农民世代相传的回避风险的经验总结，是一种独立的、有效的农业风险回避的措施。其内容有风险管理策略和损失管理策略。前者通常有轮作、套作、间种等混合种植与经营、植株的定植(稀疏和补苗)；空间上的分散种植；时间上的多样化种植；种植有潜在安全的作物、种植对短暂的变化不敏感的作物等等。当出现风险损失后为了弥补损失，小农户的损失管理策略有出售耐用生产资料(如牲畜)，亲戚朋友之间的相互援助、借贷，运用过去储备的农产品，村与村之间即小范围内的公共救济等等。传统的小农户的风险管理措施对于涵养土壤、充分利用土壤养分和阳光等自然资源是有益的。小农户对于新技术新品种的种植的谨慎、保守实际上也是对农业风险的一种回避措施。事实证明，传统农户由于其传统风险规避方式已基本满足其需要，况且，基于家庭实际预算收入权衡来看，随着农户家庭收入多元化发展，农业收入只占其很小一部分，农业遭遇风险造成的损失不至于严重影响到传统小农家庭的生活，致使传统小农自然对农业保险的购买需求不是很大。2、专业经营农户对农业保险有较大需求。非专业经营农户与专业经营农户最显著的区别在于经营品种的多样化和单一化上。非专业农户，尤其是有非农收入的农户，农业经营仅是其生存的“饭碗”或者食物的来源，一般来说只要不是灭顶之灾，小农户的传统避险方式基本能维持其生存的食物来源，其非农收入也能成为其受险的补充。而专业化农户主要收入来源于从事农业生产。农户从事农业生产的专业化程度越高，农户来自农业之外的收入较少，农户对农业生产面临的风险也就越关注。较低水平的多样化生产对分散农户经济风险的能力较弱，且专业化、规模化发展即意味着风险的集中化和灾难化，传统的风险分散措施已经失效，所以专业化农户其风险意识较高，对农业保险的需求也较强，。四、政府运用农业保险应对农业农村经济风险的宏观考虑1、稳定基础农产品生产和保障农民收入。在农业农村经济商业化过程中，出于经济利益考虑，农户在生产决策方面往往会逐步摒弃附加值过低的粮、棉、油等基础农产品而转向附加值高的高效特色农业，大宗粮油作物种植面积下降直接导致粮油作物产量的减少，继而给国家粮油安全带来直接威胁。通过农业保险这一市场机制分散粮油作物生产面临的各种风险，既规避了WTO农业补贴政策限定，又变相的对农户进行生产补贴，有效确保了农户在粮油生产过程中的应得利益，继而提高农户粮油生产积极性，稳定粮油作物种植面积，确保国家粮油安全和社会经济基础稳定。2、催化农村金融变革。农业产业结构调整，分散型的小农经济逐步向产业化、组织化发展需要大量资本进入，农村金融支持是主要组成部分。解决好当前农户贷款难，融资难是农村金融改革的最终目标。农业保险保障种养标的物的安全，种养标的物成为银行贷款抵押品变为可能，再通过商业性的保证保险、借款人人身意外险等保险保障，银行放贷无后顾之忧，放贷难题即可解决。3、促进农村社会稳定。通过农业保险转移农民生产过程中面临的各种风险，在保障了农户生产收入的同时，也减轻了当地政府的社会管理压力和成本。保险参与农村社会管理，转移了农户受灾受困后的诉求对象，通过提供高效便捷市场化的经济补偿等手段，合理补偿了农户因受灾受困带来的精神伤痛和物质损失，有利于稳定农户情绪，促进社会稳定。五、对策建议1、重视对农业保险这一经济制度的研究、开发和运用。农业保险是国际上通行的农业生产风险转移的制度安排，其功能和作用在近几年各地农业保险试点过程中逐步显现。当然，农业保险目前正处在发展的初级阶段，需要各级政府、保险主体、研究机构以及其他相关方更加重视农业保险这一经济制度的研究、开发和运用，提高政策关注度，促进农业保险理论和实践探索，为农业保险发展提供理论和实践支持。2、农业保险制度设计与安排必须符合我国农业农村经济基本国情。农业农村经济发展的“二元”结构或者说“二元”现象是当前我国农业农村经济的基本国情，新时期农业保险发展必须统筹考虑这一“二元”现象，在政策支持、制度建立、市场供给、体系构建等方面都需要建立在此基础上。既要能保护传统粮、棉、油等基础农作物种植户利益，稳定农业生产，同时又能支持和促进传统农业向现代农业转变，促进农业产业结构调整；既能实现国家宏观决策目标，又能够顾及广大农户自身的意愿。3，专业化生产的农户应该成为今后农业保险保障的主体。在政府政策的引导下，专业化农户会逐步增加，成为承担农业风险最多、传统应对风险措施最弱、应对风险措施最贫乏的农户，专业化农户应当成为将来一定时期内政府政策性农业保险的主要扶持对象。这样也有利于专业户扩大农业生产经营规模、鼓励土地流转、实行农业合作经营和农业产业化等一系列政策的实施，促进农业产业化、集约化发展。4、构建农业保险服务农业农村经济发展的长效机制。（1）制定政策法规，为农业保险的健康发展提供制度保障。完善的政策机制，是农业保险健康、持续发展的核心所在。由于立法的滞后，我国农业保险经营一直处于无法可依的状态，影响了政策性农业保险的规范化、制度化发展。尤其是缺乏巨灾风险分散机制。一旦发生重大自然灾害。农业保险公司难以承担巨额赔偿。因此，要多管齐下，健全相关政策法规，为农业保险的稳定发展提供坚实的制度保障。一是加快立法进程，先行制定出台地方农业保险条例，推动农业保险的健康发展。虽然目前制定出台全国范围内的农业保险法律法规条件还不成熟，但可以在诸如江苏、新疆、上海等农业保险开展相对成熟的地区先行制定地方条例，先行先试，逐步摸索，为制定和完善全国性农业保险法律法规奠定基础；二是建立多元化筹集渠道的农业保险巨灾风险分散机制。由中央、地方政府提供财政、政策支持，通过设立巨灾福利彩票、巨灾债券，以及财政补贴、农业保险经营机构提取的巨灾风险准备金等筹资渠道，集社会力量积累巨灾风险保障基金。同时通过支持农业保险经营机构购买国内再保险和国际再保险等形式来分散巨灾风险，继而提高农业保险经营机构抗风险能力，实现农业保险可持续经营。（2）完善农业保险财政补贴机制。一是加大财税政策支持力度。在世界范围内，虽然各国的农业保险具有不同的发展方式，但多数国家都对农业保险给予经济和法律的支持。在日本，政府除对保费进行补贴的同时，还给予了经营农业保险机构费用补贴和税费减免；在菲律宾，农险保费大部分由政府补贴，行政开支全部由政府负担；从1995年起，美国政府为了鼓励部分商业性保险公司开展农业保险业务，为开办农业保险的19家公司提供其相当于农险保费的31％的费用补贴。而在中国，在税费方面，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样。因此必须加大对这项涉及加强农业基础地位的政策性保险业务的扶持力度；二是建立强制性保险与自愿性保险相结合的多元化农业保险制度。农业保险的首要任务是通过保障从事粮、棉、油等基础农产品生产的农民的利益，提高农民生产积极性，从而确保国家基础农产品供给安全。近年来，我国对于粮、棉、油等基础农产品保险补贴不断增加，补贴比例达到70-80%，在从上到下的行政