服务型政府及其建设

服务型政府及其建设主讲人:董晓宇博士北京行政学院公共管理教研部教授清华大学继续教育学院特聘课程教师清华大学公管学院培训中心课程教师清华大学人文学院培训中心课程教师引子•当代世界公共管理的核心使命是公共服务•公共服务供求矛盾是当前社会的主要矛盾•当前政府职能和政策重点是强化公共服务•强化公共服务关键是努力建设服务型政府•建设服务型政府本质是实现公共治理转型•实现政府转型核心在于深化行政体制改革十七大报告:深化行政管理体制改革,建设服务型政府主要内容如何理解服务型政府为何建设服务型政府如何建设服务型政府一、什么是服务型政府服务型政府的提出服务型政府的理解服务型政府的内涵服务型政府的特征服务型政府的保障(一)服务型政府的提出中国学术界1998年提出此概念;2001年,成都,南京,上海提出建设服务型政府的目标;2005年温家宝:“寓管理于服务之中，努力建设服务型政府”(政府工作报告);十七大胡锦涛报告:加快行政管理体制改革，建设服务型政府(党的报告).(二)关于服务型政府的三种理解•相对于官僚主义、低效率的政府而言:机制调整(工作流程的维度)•相对于生产建设型政府而言:职能结构的调整(职能转变的维度)•相对于管治型、控制型政府而言:公共治理转型(政民关系的维度)(三)服务型政府的基本内涵以社会公共利益为目标追求，以社会公众为本位，以管理就是服务为理念，以人文关怀、民主、透明、责任、法治等价值为基础，在社会公众的参与和监督下，以有效解决社会公共问题，提供公平、优质、廉洁、高效的管理和服务为标志的政府形态。(四)服务型政府的基本特征•以公民为中心的政府•“以公谋公”的政府•法治的责任政府•将管制纳入服务视角的政府•结果与绩效导向的政府•分权化的便捷高效政府•存在持续改进机制的政府民主政府法治政府公正政府效能政府服务型政府：治理、善治、服务责任政府有限政府服务型政府的本质：------适应市场经济和民主政治的公共治理模式政治上的“善政”：天下为公（民主与服务）法治上的“法政”：法治政府管理上的“善治”：科学效能组织上的“善行”：决策科学执行有力监督到位(五)服务型政府的保障1.条件之一:凸显公共性人类政府治理模式的演变农业社会——统治/管治行政工业社会——公共行政信息社会——公共管理服务性(功能1)民主化(政治3)公共性(管理2)家天下统治集团国家消亡服务型政府公共性的体现:现代政府的使命：解决公共问题——有限的政府现代政府的宗旨：追求公共利益——公正的政府现代政府的权威：掌管公共权力——民主的政府现代政府的运行：依据公共政策——法治的政府现代政府的过程：体现公共参与——参与的政府现代政府的资源：来自公共财政——效能的政府现代政府的结果：承担公共责任——责任的政府(1)服务型政府必须是公私分开的有限政府私人领域——————————公共领域私人事务（私人问题）————-公共事务（公共问题）私人权利———————————公共权力私人利益———————————公共利益隐私性————————————开放性自主性————————————参与性公私分离是现代社会的基本结构，并形成自由市场、自治社会和公共政府三大版块。只有市场经济才能实现公分离.只有真正的私才有真正的公.公共性的政府——权威和资源优势A：公共管制B：公共服务市场（企业）——效率优势社会（公民自治）——人道与互助优势关于深化行政管理体制改革的意见(2008年3月4日)深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。---实现政府,市场和社会功能的各自归位.(2)服务型政府必须是民主决定的政府民本---民生---民意---民主---民权---宪政政治领域：公民——议会——政府——官员（公民主权：看得见的脚投票）主权者-立法者-执行-执行者纳税人——————服务者经济领域：股东——董事会——经理层——雇员（顾客主权：看不见的手决定）(3)服务型政府必须是解决公共问题的责任政府----逻辑的视角：政府应当做什么一是政府的公共管制：解决公民和企业的消极外部性行为所带来的问题，形成政府的（市场、公共生活和执政）秩序供给和维护功能。二是政府的公共服务：主要是提供企业和社会力量无力（具有规模成本性、成本沉淀性、公害消费的非分割性）或不愿解决（具有公益消费的非排他性导致成本收益的不对称）而又对社会公众和社会发展具有必要性公共产品。---关于政府管制的四个逻辑：怎么管？管制以实现秩序为目的。因此，任何公共管制必须以公民和企业的某种行为具有客观的消极外部性为前提；同时不能为谋求部门利益、个人利益而管制，更不能为创收和罚款而管。管制具有强制性并有可能侵害私人权利和自由。任何公共管制必须以事先公布、为社会所周知之法律明文禁止为依据，不明确“禁止”则社会可为；管制的方式实行必须公开、公平、公正。管制的依据必须具有合法性。因此，任何关于公共管制的禁止性规定和法律必须是经过民主过程而作出。政府的管制并不能解决所有的消极外部性问题。当采取强制解决不了某个问题时，必须善于引导、疏导和社会自治理的方式，将某种行为的消极外部性降低到最低或控制在一定范围内。---关于公共服务的四个逻辑：怎么服务？必须以市场和公民无力或不愿解决、而且为社会所需要为前提，反之政府不得介入竞争性、经营性和自主性领域；政府服务的成本是以社会税收方式提供，因而其消费具有社会性和公平性，即消费的非排他性。即使能够排他或排他技术可行而采取收费服务，必须以给弱者一定的财政补贴以贯彻普遍服务原则。政府提供的服务往往和经济发展水平相关，因而在即定经济和财政约束条件下，政府服务供给的规模、结构、数量必须以社会需求为依据，要确定合理的供给秩序和结构,优先满足社会最基本的公共需求，并接受社会评价；政府服务机制的实现方式是多元的，可以根据公共物品的不同层级属性，不同程度的可排他性、竞争性和可分割性，采取不同的制度安排，并非所有的公共服务都由政府直接生产和经营。为此，要区分公共服务的政府属性与非政府属性、政府和公共部门的核心业务与辅助业务、公共服务的政府供给与具体生产、经营、者的角色。(4)服务型政府必须是追求公共利益的政府公共利益既不同于国家利益、政府利益、党的利益，也不同于分散的公民利益，而是它们共同利益的交叉。公共利益的最大属性在于其社会性，而这种最根本利益是保护公民权利和市场自由，在此基础上才是促进社会发展与繁荣。公共利益形成的关键在于实现各阶层、各地区、各群体、公民个人的利益表达、聚合、达成与补偿机制,即博奕和妥协机制.现实问题是解决政府自利化和被强势集团所操纵的问题.(5)服务型政府必须是追求公平与公正的政府权利公平机会公平起点和过程的公平规则公平分配公平结果和事实的公平；相对公平十七大提出初次分配公平的重要意义.(6)服务型政府的运行:法治的规范政府法律的要义是为社会各行为主体提供价值判断和行为选择的强制性标准，以调节私权与私权、私权与公权、公权与公权的冲突。法律为强者和弱者之间提供了平等说理条件和依据;法律调整公民与政府的角度、方式不同;实践中的实体法和程序法，主要是规范政府权力运行。注意：依法行政不等于以法行政、法治政府不等于法制政府。法治政府与依法行政的核心是政府守法、政府依法行政和政府要受法制责任追究。反思德治和儒学的缺陷.2.保障条件之二：受制约性,以确保其公共性人性的不完美,权力的支配性和资源稀缺性的特性社会权利与公共权力的平衡，以私权制约公权法权与行政权的均衡，以法权制约公权公共权力的合理分工与制约，以公权控制公权选举政治的制约，公民用脚控制政府政策与行为大众传媒的舆论监督，社会性公共权力的载体各领域、行业、部门具体的制约制度与监督机制反思:为什么监督体系健全,而效果却差强人意?保障条件之三:相对自主性,以保证科学和依法行政政府相对独立于政党相对独立于利益集团下级相对独立于上级依法管辖与各司其职人员相对独立于领导思考：___如何看待政绩工程中的动力机制？---如何实现公务员对上级说“不”？二、为什么要建设服务型政府(1)当代公共管理的核心和内容是公共服务(2)社会转型要求重新定位政府性质和功能(3)当前政府存在的问题主要是体制性问题(4)深化行政管理体制改革建设服务型政府(一)公共管理的核心使命:公共服务1.当代社会对良好公共服务的期待:1)更少的税收、更多的服务2)更少的歧视、更多的公正3)更少的管制、更优的服务4)更少的官僚、更好的治理5)更低的成本、更好的绩效6)更少的支配、更多的自主2.当代政府对公共服务改革的回应:1)驱动力量:由政府到公民2)关注焦点:由投入到结果3)供给主体:由单一到多元4)供给环节:由集中到分散5)外在环境:由垄断到竞争6)利益关系:由双方到三方7)政府角色:由划桨到掌舵8)评判标准:由上级到绩效3.当代公共服务发展的基本趋势:（1）公共服务的顾客需求导向;（2）公共服务的社会参与导向;（3）公共服务的社会评价导向;（4）公共服务的人性便捷导向;（5）公共服务战略和结果导向;（6）公共服务的资源整合导向;（7）公共服务的信息与绩效化。(二)转型期的矛盾主要是政府治理的问题•经济发展的坎：经济结构难升级、经济增长模式难扭转、资源困境难摆脱、环境承载力到极限(尤其是要改变三高:高投入,高消耗,高污染)、政府扭曲市场难遏制、内需一直难调动—必须重新定位政府角色;•社会矛盾的坎：国民待遇的基本公共服务和保障的缺失，社会发展的不平衡和社会分配的严重不公:必须重新定位政府功能;•民主发展的坎：公权力被俘虏、官僚集团利益化、公民权益平等保护和执政合法性的问题:必须重新定位政府性质.1.十七大强调的科学发展观:要求变革生产建设型政府模式科学发展：实现增长向发展的转变(发展≠经济发展≠经济增长≠GDP);以人为本的发展：让社会真正分享改革成果;可持续性的发展：解决经济发展与资源及环境约束的矛盾;又好又快的发展:自主创新、新型工业化道路、产业结构优化、统筹城乡、区域协调、生态文明,健全市场体系,提高开放型经济水平,完善宏观调控;统筹兼顾的发展:统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性;协调的全面发展：实现五位一体的发展,全面建设小康社会.核心是按照市场经济的基本要求处理政府与市场的关系2.十七大提出建设小康社会的新要求:实现共享发展我们必须适应国内外形势的新变化，顺应各族人民过上更好生活的新期待，实现全面建设小康社会目标的新要求:•增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展•扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义•加强文化建设，明显提高全民族文明素质•加快发展社会事业，全面改善人民生活•建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。重点是解决好经济发展与共享发展成果的关系3.十七大改善民生(公共服务)的努力:财政功能的回归必须在经济发展的基础上，着力保障和改善民生，扩大公共服务，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。优先发展教育，建设人力资源强国;实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活;建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平;深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入。重点解决政府财政功能的回位与基本正义维护问题4.十七大提出政治改革:保证人民大家做主以保证人民当家作主为根本,发展社会主义政治文明。以提高科学、民主、依法执政水平，改进党的治国能力。从各个层次、各个领域扩大公民有