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公共服务型政府建设的难点与对策主讲陈颖2•凡是改老百姓的，不管是征地还是下岗，动作都很快，效率都很高；凡是改政府自身的，改当权者自身的，都步履艰难、困难重重。官员财产申报制度是一个普遍的制度，为什么推行不下去？公车改革多少次都以失败告终。一个副部级官员，退休后还要配专车，这是全世界都没有的。以权谋房,国外很多国家实行官邸制，总统任期一结束，就要把房子空给下一任。中国官员调动、挂职锻炼，都有好几套房。人走了，房子还给他留着。改革如果不在涉及到官员特权的地方动真格的，就很难取得公众的信任。3•建设公共服务型政府的难点•建设公共服务型政府的对策•公共服务与公共服务型政府4一、公共服务与公共服务型政府公共服务—政府和非政府公共部门满足社会公共需要，提供社会公共产品和劳务的服务行为的总称。5公共服务基础设施水电气暖公路电信基础性的公共服务经济性的公共服务社会性的公共服务安全性的公共服务规则计划的制定规范的监督宏观调控资金的动员和分配等教育卫生科技文化人口等国防警察消防等6公共服务经济性的公共服务社会性的公共服务•投资经营国企•投资公共基础设施建设•对企业经营活动补贴等•教育•社会保障•公共医疗卫生•科技补贴•环境保护7231为大众的服务基本和基础的服务非营利非排他公共服务的特征8公共服务型政府是按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务,以回应公民和社会的需要为政府职能定位，建设依法、有效、透明、负责和公正的政府，根本目标是公众满意。9二、公共服务型政府建设的难点10公共服务主要问题11难点改革难，难在内部自改自，服务型政府建设难，难在我国政府的双重身份，既是“政治实体”职能的履行者，又是“经济实体”职能的履行者。政府身份、职能的这种双重性，构成我国政府职能改革的最大障碍，也是影响我国公共服务型政府建设的主要因素。12在西方，政府是政治实体，经济实体（经济资源、资产、企业等）掌握在私人手里，早期政府主要承担公共职能：国防、外交、安全、公共卫生等随着市场经济发展，政府的经济职能逐渐发展。“守夜人”—守护作用“裁判员”—维护市场秩序，公平竞争“宏观经济调节和管理”—弥补体制性“缺陷”13经济性公共服务职能：1.提供公共产品和公共服务；2.维护市场秩序，确保公平竞争；3.实施宏观经济调节（中央政府）；4.支持社会保障制度和提供一般福利设施。“为社会、企业、老百姓，营造稳定、公平、有序、有效的投资经营环境和社会生存环境。”14改革开放前，我们是“政治实体”与“经济实体”合一体制，经济从属于政治,计划经济的种种弊端，几乎都出自“政企不分”和“政经不分”。15目前在微观层面和宏观层面上存在的种种矛盾与问题，追根溯源，也出自“政企不分”和“政经不分”，政府不能明确“政治实体”的定位，也就不能充分发挥其“公共服务”的职能，营造稳定、公平、有序的投资经营环境和社会生存环境。（社会公平和公正）16宪法规定“矿藏归国家所有”，“城市的土地归国家所有。农村和城市郊区的土地除了由法律规定属于国家以外，属集体所有”。国有企业、林场、农场实际占有土地，不交地租。无偿使用国有自然资源，实际享用租金。垄断企业的平均工资水平数倍于全社会的平均水平。从何而来？来自本属于全民的租金。17如国有农场，土地面积约5亿8000万亩，按照适中的地租，每亩400元，2007年我们国有农场的地租约2353亿元。（局部的估计）另外，我国中型以上的国有矿产企业，用地约1131万亩，按地租1500元一亩计算，2007大约170亿元，这两项加起来约2553亿地租没有上交国家。（这也绝不是全部）18国有企业从1993年以后是不交利润的,直到2007年，2008年进行了一些改革，那些资源型的国有企业最高交10%的利润，其实利润大量的还是留在企业。（这其中很多还是租金）19城市国有土地资金，国有工业企业土地资金，国有建筑土地租金，国有矿产资源租金（煤炭、石油、铁、铝矿等等)。国有自然景观资源租金，国有人文遗产租金，这些租金都进了国库了吗？另还有其他的国有资源，比如像无线电频率、号码等。远不止这些，累计起来，租金总数每年有万亿之多。（这不是夸张的估计）20自然资源租金每年高达上万亿，相当于我国GDP的1/25（4%），也相当于2008年财政收入的近20%，这个比例非常高，如果把租金纳入进来，我们的财政收入可以增长20%。（财政收入占GDP比重可能过大）21国强民不富。政府拿走的应该是9万亿（公布的数据是5万亿，是预算内的，预算外还有社保基金的交费，土地出让金等都没算进去）。占GDP的36％。从宏观税负上来说，在世界上是高税负了。22苛政无盛世，轻税多太平老子：“民之饥以上食税多”孔子：“苛政猛于虎”可以收租减税。如何正确处理税收与社会和人民之间的关系？23民主缺失。反映在税收上，就是纳税人缺失。（纳税者、交税的人）纳税人与交税人最大的区别：纳税人在义务之外，还有权利。《宪法》第56条规定中华人民共和国的公民有纳税的义务，可是没有提权利问题。24税制改革没有运行在法制轨道上税收立法，20多个税种中，只有企业和个人所得税，是经过全国人民代表大会立法的，其它的税种都是政府自己出台文件，决定税怎么征，然后自己执行，自己监督，外力的监督控制基本不存在。25政府公布了4万亿的投资计划，其中医疗卫生教育等占4万亿比例不到1％。这次财政投资仍像以前，如1998年的积极财政政策，关注点仍是大型的基础设施建设，铁路、公路、港口，对民生的关注明显不足。（有些地方重复建设）26三对策公共服务均等化27目标：实现基本公共服务均等化基本公共服务基本公共服务均等化实现基本公共服务均等化28基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务。29基本公共服务均等化原则：范围适中，标准适度，使全体公民享有基本公共服务机会均等、结果大体相等的基本权利。尽快建立科学的中央、地方公共服务分工体制，在此基础上加快建立公共财政体制。30按照十六届六中全会的部署，我国将于2020年最终实现基本公共服务均等化。目前广东、浙江、海南等地已制订了相关地方规划并积极推进落实。实现基本公共服务均等化是一项全国范围内系统的社会工程，更需要中央全面地规划和引导。给出更为具体的时间表，引导地方政府制订相关的投资规划，已是一个相当紧迫的全局性任务。31按照海南中改院测算，未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1－1.4%，平均每年投入0.5－0.6万亿，总计投入财政资金6.42万亿，就可以达到在2020年实现城乡基本公共服务均等化的目标，这一投入对于我国未来财政并不会构成太大的负担。32充分发挥政府的主体作用公共服务是政府的核心职能政府主导、社会协同、公众参与必须在新的起点上推进改革开放（自身改革稳步推进：书记任期、人大选举干部任期、干部问责、财产申报、事业单位改革)33官员财产公开申报是国际社会普遍采取的制度，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。它最早起源于230多年前的瑞典，1883年，英国制订了世界上第一部有关官员财产申报的法律。通过严格的申报制度，一旦发现官员个人财产与其正常收入存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为“灰色收入”而治罪。对于民选官员，则必须在选区范围内向社会公示。这在我国是一项20多年难有结果的改革34加快政府自身改革的步伐：第一，建立政府提供公共服务资金的约束机制，加强公共服务开支的监控。第二，规范政府自身的行为，通过改革、减少行政开支，降低行政费用。第三，要用信息网络技术，改变公共服务提供的手段，降低公共服务的成本，提高民众动对公共服务的“满意度”。35社会组织政府的智囊团、人才库纠正政府失误的矫正器利益表达的高音喇叭化解矛盾的缓冲剂政府减肥的良药动员社会力量广泛参与公共服务的供给36•马克思：社会组织是万古长青的•人均拥有的社团数早已成为衡量一个国家社会化程度和社会组织化程度的重要指标，也早已成为衡量一个人素质的重要指标。37志愿者与国家总人口比，美国27％，平均每人每年参与志愿服务224小时，澳大利亚40％，加拿大27％，日本20％，香港20％，参与率很高，我们没这么高，也没有准确的统计数字。这里也有文化的差异。38我们现已有近30万家社会组织，但横向比还是较少，每万人拥有的社会组织数，中国2个，法国117个，日本97个，美国51个，巴西12个，印度10个，埃及2个。对社会组织我们存在“一抓就死，一放就乱”的问题，要“放开一大片，控制一小撮”。（政治敏感、资金投入）39必须建立科学的评估体系要进一步加强评估的科学性和监督的有效性，形成明晰的部门分工及问责机制，促进公共投入的效益最大化，将效率、公平和生态发展列入发展的评估指标，将公共服务作为重要的考量指标，确立正确的政绩观和问责机制。40今后，市级国家行政机关绩效管理将采用全新的管理考评模式，考评将采取百分制记分和问责制相结合的方法。只有完成绩效管理任务的部门，才能发放年度绩效奖金；凡被行政问责或未完成市政府重大绩效管理任务的，年度绩效奖金经审定后将减发5%。市级国家行政机关绩效管理主要是对“三效一创”(履职效率、管理效能、服务效果、创新创优)绩效惯例体系的管理和考评，出现绩效任务未完成，发生违法违纪案件、重大安全责任事故或违反其他规定，造成重大社会负面影响等三种情形之一的，都将受到问责。412009年8月10日，湖南省永州市新田县优化经济发展环境大会以一种前所未有的方式召开。当天全体县级领导、副科级以上单位党政主要负责人、各乡镇党政主要领导、部分县人大代表和政协委员、部分企业主代表300多人与会。会议第一项内容是进行“测评”。测评由临时通知前来开会的100名与会者作为评委，对19个窗口单位进行投票。“规则”是，测评结果出来后，位居末位者将被当场免职。42谢谢！43从国际社会的经验看，官员财产申报制度的落实，关键在于有健全的法律及强有力的实施。凡是实行严格财产申报制度的国家，其财产申报制度都是以宪法或法律为基础构建的。申报主体完整，涉及官员的财产范围宽广，对不实申报的处罚也非常严厉。以美国为例，在1974年尼克松总统陷入水门事件以前，美国虽有官员财产申报制度，但主要是内部申报，对官员的约束力有限。水门事件后，美国掀起了一场廉政风暴，并于1978年制定了《政府行为道德法》（1989年修订为《道德改革法》），正式确立了官员财产申报制度。按照这项法律的要求，美国所有公职人员，只要年薪在５万美元以上，包括行政人员、国会议员、法官等，都必须申报个人财产。申报的期限，不仅包括任职前、任职中，甚至包括离职后。在美国，由于不严格执行申报制度而丢官的大有人在。1989年，美国众议院议长詹姆士?赖特被迫辞职，起因就是违反国会对议员财产收入的法规，包括曾超规定赚取讲课费，而他的妻子贝蒂曾超额收取别人赠送的礼品等。由此，赖特也成为美国200多年来首位因财产申报问题被迫辞职的众议院议长。44一项20多年难有结果的改革（北大教授汪玉凯说）然而，就是这样一个对腐败有着重要抑制作用的制度，在中国却迟迟未能建立。早在上世纪80年代，有关方面就着手讨论官员财产申报制度的问题，但一直没有结果。直到1994年，全国人大常委会才将《财产申报法》正式列入立法规划。令人遗憾的是，由于直接涉及掌握巨大权力的各级党政官员特别是领导干部，这项原本意义重大的立法几度搁浅。在无法可依、官员腐败又日渐盛行的情况下，有关方面只好采用惯常的做法——即试图靠政策规范官员的财产申报行为。但由于整体上缺乏法律依据，又是内部申报，所以不少地方都流于形式，难以真正发挥作用。值得庆幸的是，这几年来，一些地方在这方面进行了有益的探索。2008年，新疆阿勒泰地区作出一个大胆的决定：从2009年1月1日起，率先在全国试行官员财产申报制度。有人称之为“破冰之举”，并概括出四大亮点：一是由“收入申报”扩大为“财产申报”；二是财产申报由个人扩展到家庭成员；三是申报的