服务型政府视角下电子文件管理的缺陷与重构

1服务型政府视角下电子文件管理的缺陷与重构四川省委党校办公室任春艳内容提要：服务型政府的构建已成为当前中国政府改革的重要举措。服务型政府是以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，电子文件的广泛应用对于传统的政府文件管理工作带来了很大的冲击，本文试从建设服务型政府的理念，分析政府职能转变与电子文件制度的关系，分析当前电子文件管理存在的问题，探索电子文件管理的新模式，提出电子文件管理创新的未来发展方向。关键词服务型政府电子文件管理问题对策面对我国经济社会发展变化的新形势新任务，政府机构和政府职能仍然存在诸多不适应、不合理的问题，特别是与深入贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的基本要求还存在较大差距。胡锦涛同志在党的十七大报告指出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，第一次把服务型政府写到了报告里。电子文件作为现代科技发展的产物、作为政府管理的重要工具，将在国家行政管理中发挥日益重要的作用。电子文件的广泛应用对于传统的政府文件管理工作带来了很大的冲击，文件的格式、运转流程、管理方式等都会发生变化。1建设服务型政府对电子文件管理的要求1.1服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式20世纪70年代，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国掀起了“政府再造”的热潮，以塑造服务型政府为要旨，由过去“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变，倡导在公共管理中要坚持“顾客导向”，强调政府要为公众提供其所需要而又令其满意的服务，建设服务型政府成为了一股不可阻挡的世界性潮流。向服务型政府转变是我国行政管理体制改革的目标和基本方向，党的十七大第一次把服务型政府写到了报告里。十七大报告指出，加2快行政管理体制改革，建设服务型政府；着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。十七大报告为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革确定了基本方向和目标。公共服务型政府就是其中的重要目标。服务型政府的主要标志是（1）坚持全心全意为人民服务的宗旨，贯彻以人为本的理念，把为人民服务作为各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则，作为人民政府的基本要求，作为政府一切活动的出发点和落脚点。（2）在机构设置、职能确定、资源配置等方面，注重和强化公共服务，包括社会事业、社会保障、劳动就业、收入分配、公用事业、社会治安等，不断改善民生，全面提高公共服务能力和水平。（3）创新政府管理和服务方式，实现管理与服务的有机结合。推行政务公开，简化办事程序，寓管理于服务之中，在管理中体现服务。支持社会组织参与社会管理和公共服务，增强社会自治功能。（4）健全公共政策体系，维护、促进和实现社会公平正义。政府应为全社会成员创造平等参与、平等发展的条件和环境；政府提供的基本公共服务应该实现均等化，体现普遍性和公平性。1.2电子文件定义的界定电子文件（ElectronicRecords）产生于上世纪八十年代初期，当时称为“机读文件”，认为“机读文件通常是指用数码录制在磁盘、磁带、穿孔卡片等媒介质上的，借助计算机形成或产生的，并且通过计算机才能阅读的文件”。（《谈谈机读文件的管理》方红党《平原大学学报》，1999年第3期。）随着电子文件的发展，人们对电子文件的认识逐渐深入，“电子文件”作为专业术语被学术界承认。国家标准《电子文件归档与管理规范》电子文件定义为:“电子文件是在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的文件。”（国家标准《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002)，2002年12月4日发布。）这一定义揭示出电子文件的两个基本特征:一是电子文件的生成和处理要求具备相应的技术环境，如计算机等数字设备，其信息以二进制数字代码记录和表示，因此也可称为“数字3文件”。这是电子文件与以往所有其他形式文件的基本区别，也是电子文件信息与其他数字信息的共同点;二是电子文件具有文件的各种属性，是文件的一种类型。这是电子文件与其它数字信息的基本区别，也是电子文件与其他形式文件的共同点。“数字信息”是电子文件的技术属性，而“文件”是电子文件的功能属性。1.3服务型政府对电子文件的要求十七大报告对进一步推进改革发展作了总体部署，并明确提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”这表明我们党对行政管理体制改革的认识正在不断深化，也预示着我国的行政管理体制改革即将进入一个新的发展阶段。推进行政管理体制改革，要着力实现“两个突破”，即在建设服务型政府和优化结构上实现突破；抓住“一个核心”，即加快转变政府职能；健全“两个机制”，即健全行政运行机制和绩效管理评估机制。按照《报告》的要求，政府自身改革是下一步改革的关键。政府建设将呈现三个主要趋势：第一，由管理型政府向服务型政府转变；第二，有经济建设型政府向公共治理型政府转变；第三，用现代电子技术手段改革政府管理方式和理念，政府由手工作业转向电子网络型转变。电子文件作为现代电子技术的产物，已经逐渐成为政府文件的主体，是政府依法行政、行使职权(公务活动)时所形成的信息记录，政府职能转变直接影响其文件制度的发展变化，电子文件管理的优劣直接关系到政府职能转变能否顺利实现，关系到服务型政府建设的成败。2从服务型政府模式目标看电子文件管理的缺陷服务型政府的一大特色是树立以人为本的改革观，针对以往一些政府部门关卡多、程序多、效率低，政府机关“门难进、脸难看、事难办”的顽症，服务型政府转向以人民诉求为导向，做到“想为人民所想，急为人民所急”。在行政决策中充分尊重民意，推行阳光行政，实现政务公开;制订政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质;加快电子政务建设，推行“单一窗口式”服务，创建高效政府;提供具有人文关怀的便民服务，增强政府的亲和力。服务型政府的构建对4电子文件管理提出了更高的要求。我国是电子文件管理研究和起步较早的国家，但由于缺少统一规划，各地和各系统各自为政和低水平重复，使我们和世界先进水平的差距日益加大。从我国政府电子文件管理现状分析，以下几个方面的缺陷阻碍了电子文件管理的健康发展:2.1电子文件管理缺少宏观统筹规划我国电子文件管理至今缺乏可以统筹规划指导全国各级各类电子文件管理的指导性文件。现有的电子文件还大多处于“自由摸索”阶段，各部门、各系统“各自为政”，缺乏统一规划和强力引导。目前，我国电子公文管理的格式与其他技术标准正在出台，但在电子政务框架下强化对电子文件的管理的实际行动尚未开始，例如，国家尚未颁布相关法令要求电子文件必须以统一的管理规范进行，以确保电子公文的统一采集、整理与安全储存等，同时这类强制电子公文统一、科学与严格管理的相关法令与法规还尚未出台。在这种自由探索、分散管理的状态下，国家对政府电子文件的掌控力较弱，难以避免电子文件管理的短期行为。国家层面整体设计、统一规划、战略部署与方法指导的缺失，导致我国电子文件管理整体水平提升缓慢，对电子政务的支撑力不足，档案馆实施集中管理障碍重重，信息孤岛现象逐步加剧，电子文件的真实、完整与国家控制力面临大量风险。2.2电子文件管理的规范化、标准化尚需完善标准是信息共享、业务协同的基础，电子公文格式规范是党政机关跨平台、跨部门电子公文交换的基础。我国虽已发布了《电子文件归档与管理规范》、《电子文件术语》（征求意见稿)、《磁性载体档案管理与保护规范》等电子文件管理标准，但还有许多空白和不足之处。2002年国家电子政务标准化总体组在北京成立，全面启动电子政务标准化工作。几年来总体组制定的标准中，针对信息技术、信息安全的多，关于电子文件的标准很少。由于电子文件专用标准的缺乏，电子文件管理不得不沿用一些纸质文件管理的标准，如《档案著录规则》、《归档文件整理规则》等，而这些标准对于电子文件的管理具有不完全适用性。由于缺乏统一的规范标准，不少地区、专业系统和机关根据自身的理解和技术水平制定管理规范和方法，研发了大量异构的电子文件管理系统，其中关于文件格式、元数据标准、数据5结构标准的规定各不相同，系统平台互不联通，形成越来越多的电子文件孤立存在，无法实现电子文件资源共享，导致信息割据，影响政府整体工作效率的提高。2.3电子文件的安全性还未得到保障电子文件的原始性、真实性、可靠性、完整性与其安全性是紧密相关的，在有足够安全保障的系统中，电子文件的真实性才可以得到有效的保障目前，电子公文应用中出现的安全问题主要有:（1）信息泄漏问题。随着各种管理工具功能的丰富和性能的增强，在一些互联网高手眼里，互联网仿佛是个透明的世界，什么国家秘密、商业秘密或个人隐私都一览无余。而某些大公司生产的软件或硬件产品所带的后门程序更可以使这些公司对政府用户在网上的所作所为了如指掌。对政府而言，信息泄漏将会给其上作带来麻烦，甚至会危及到国家的政治、经济及国防利益。（2）病毒问题。几十年来，各种新型病毒及其变种迅速增加，互联网的出现更为病毒的传播提供了最好的媒介。病毒程序代码，在软件的运行过程中进行繁殖、传染，改写系统参数，最终导致系统瘫痪，电子文件随之而损毁，政府会出现指挥不灵、运作不畅。（3）黑客问题。随着各种应用工具的传播，黑客已经大众化了，黑客利用系统与软件上的漏洞，或通过圈套、猜测等手段获取口令后强行攻入政府网站，窃取机密信息，篡改文件内容，破坏网站的正常运行。如果安全体系不过硬的话，黑客便可以肆意截留、毁火、或修改或伪造电子公文，给政府部门带来混乱。（4）操作失误。文件管理系统是人机交互系统，操作者须要给其指令，输入数据，所以存在误操作的可能性。虽然大多数的误操作可以被计算机识别出来并自动纠正，但对录入数据量巨大的电子文件管理系统而言，误操作难以杜绝。有些误操作的处理甚至会导致系统的瘫痪，这不仅仅会使电子文件使真还有可能会使电子文件丢失，使电子文件的法律效力受到威胁。2.4电子文件管理的专业人员还很缺乏对电子文件的管理，是一项艰巨的上作任务，绝不是仅仅懂得纸质文件档案管理理论、原则、方法和技术的管理人员所能胜任的，也不是仅仅懂得信息技术的人员所能胜任的。电子文件管理要求工作人6员既具备文件管理的基础知识、管理原则和管理环节，又要熟练掌握电子文件形成、存储、传输、检索、利用等技能，以及电子计算机技术、数字通信技术等。目前在电子文件管理的实际工作中，由于缺乏相关的管理知识，机关和地区信息化主管领导和业务人员在电子政务总体规划中往往会忽略电子文件的管理问题，电子政务系统开发人员则容易忽略保障电子文件长久真实、完整和可读的非现实要求，档案工作人员则无法提出全面、明确的功能需求，文件形成者则可能使文件重要的构成要素和文件系列没有保存齐全或忽略数据备份等，从而导致电子文件管理失范。2.5电子文件的法律效力还不明确通常文件的法律效力是由载体形式来确定，例如纸质文件、文件的缩微品、声像文件等。由于电子文件信息具有可变性、可操作性、流动性信息与特定载体之间的可分离性等特点，电子文件转化为电子档案过程的原始性和凭证性难以得到确认，电子文件就无法真正取得“凭证”的资格，发挥“凭证”的作用，人们对电子文件和电子档案存在着“信任危机”。众所周知，在电子档案的输入、存储、传输和提供利用过程中存在着信息失控、污染、干扰、丢失、窃取、病毒侵犯、人为破坏等不安全因素，这些不安全因素和不稳定性特点，使电子档案容易失真，因而难以成为合法的证据。此外，我们知道通常文件的法律效力都是与其载体相关来确定的，电子档案没有固定的载体，从这一角度上讲，电子档案就失去了强调其原件的意义，制定相应的法律认定条文自然就遇到很大困难。3服务型政府模式下的电子文件管理对策建设服务型政府，不仅要从观念上树立服务于民的理念，在具体的工作中还应该建立相应的制度，提高政府工作效率，促进政府工作规范化，创造良好的民众与政府交流的环境，更好的提供对于广大民众的服务。从这个角度来讲，电子文件作为一种工具，是政府与民众之间的纽带和桥梁。通过电