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服务财政科学化精细化管理大力推进政府及非营利组织会计改革——《会计改革与发展“十二五”规划纲要》解读之九--------------------------------------------------------------------------------《会计改革与发展“十二五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）站在会计改革与发展全局高度，提出要在“十二五”时期大力推进政府及非营利组织会计改革，不断提高财政科学化精细化管理水平，并明确提出了几大方面的任务措施。这为新时期政府及非营利组织会计改革与发展指明了方向，是做好今后一段时期非企业会计标准建设工作的行动纲领。一、大力推进政府及非营利组织会计改革的重要意义政府及非营利组织会计是我国会计体系的重要组成部分，建立健全并有效实施政府及非营利组织会计标准是我国会计标准建设的重要内容。改革开放三十年来，我国在大力推进企业会计改革的同时，经过不断探索和努力，于1998年前后形成了主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成的现行预算会计体系，自1999年起逐步建立起包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金，以及新型农村合作医疗基金、社会养老保险基金等在内的社会保险基金会计体系，并于2004年发布了《民间非营利组织会计制度》，基本适应了经济转轨时期国家财政预算管理的需要，满足了行政事业单位和其他各类非营利主体日常核算的需要。然而，随着近年来我国政府职能转变和财政管理体制改革，现行的主要以收付实现制为基础的预算会计体系逐渐暴露出滞后性和不适应性；随着国家社会保障体系内容的不断丰富和运行体制的不断变革，现行社会保险基金会计体系在涵盖内容、核算方法等方面逐渐显露出不完善和不协调；随着民间非营利组织自身的不断发展和社会关注度的提高，其会计核算、信息披露等方面出现了一些新情况和新问题；行政事业单位会计基础工作不规范、内部管理和控制弱化等问题依然比较突出。这些问题反映出我国政府及非营利组织会计体系与社会经济发展的要求还不相适应，改革的任务比较艰巨。《规划纲要》在总结成绩和经验、分析社会经济发展新形势、新任务和新要求的基础上，提出要在“十二五”时期大力推进政府及非营利组织会计改革，不断提高财政科学化精细化管理水平，并全方位地从推进事业单位会计改革、建立政府会计准则体系、健全社会保险基金会计体系、完善民间非营利组织会计标准、构建行政事业单位内控规范体系等各个方面明确了任务和措施。这对于充分发挥会计服务财政工作的职能作用，促进公共财政建设和社会经济发展，全面提升行政事业单位管理水平具有重要意义。（一）大力推进政府及非营利组织会计改革，是建立服务型政府，提高政府财政透明度的客观需要转变政府职能、建设服务型政府是我国行政管理体制改革的核心和主要任务。建设服务型政府要求改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，全面提高行政效能，提高政府工作的透明度，增强政府的执行力和公信力。从2007年国务院发布《政府信息公开条例》，要求行政机关及时、准确地公开政府信息以来，各级政府及其组成部门信息公开的力度不断加大，社会民众的参政议政意识也在不断增强。从近两年社会各界对政府部门公开“三公”经费的热议，再到对政府部门进一步公开预、决算的关注和期待，都说明全社会对政府财政信息透明度的要求正不断提高，利益相关者们深入了解政府财务信息的意愿在不断增强。大力推进政府会计改革，建立完善的政府会计体系，提供全面的反映政府资产负债状况、成本绩效情况和预算执行情况的数据，是推进政务公开，提高政府财政透明度的客观需要。（二）大力推进政府及非营利组织会计改革，是健全公共财政体制，支持政府财政支出绩效评价与管理的必然要求随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国逐步实施了部门预算、政府收支分类、国库集中支付、收支两条线、政府采购等一系列财政体制改革。伴随着公共财政体制建设，财政职能也由过去的“切蛋糕”、重财政资金分配，向事先的部门预算，事中的政府采购、国库集中支付和监督管理，以及事后的对财政资金使用的考核评价与追踪问效转变。与此相适应，加强政府财政支出绩效评价与管理，成为深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府财政职能的必然要求。实施政府财政支出绩效评价客观上需要设计出科学合理的评价标准与指标体系，并获取充分适当的定性、定量信息作为评价依据。会计具有提供货币化信息的天然功能，然而现行主要以收付实现制为基础的预算会计体系难以提供有关政府主体全面的资产负债与运行成本方面的信息，难以满足绩效评价管理的需要，需要大力推进政府会计改革。（三）大力推进政府及非营利组织会计改革，是贯彻落实科学发展观，提高财政科学化、精细化管理水平的重要支撑全面推进财政科学化、精细化管理，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是新形势下做好财政工作的迫切需要，事关改革稳定的大局、财政职能作用的有效发挥和财政体制的健康发展。推进财政科学化、精细化管理的主要任务之一，就是要加强管理基础工作和基层建设，夯实财政管理的基础。政府会计提供的有关预算单位和各级政府的资产负债等财务状况、收入、成本费用等运营成果以及预算收支方面的信息，是摸清基层主体家底和收支活动情况、加强财政科学化、精细化管理的基础。我国现行主要以收付实现制为基础的预算会计体系难以全面提供上述信息，需要大力推进改革，建立既能提供预算收支执行信息，又能提供资产负债、成本费用等财务会计信息的政府会计体系，为加强政府预算管理、财务管理、资产管理，防范和化解财政风险发挥基础性作用。（四）大力推进政府及非营利组织会计改革，是与时俱进，配合事业单位体制改革、服务社会保障体系的建立健全、促进民间非营利组织健康发展的重要举措政府及非营利组织会计涉及到行政事业单位、民间非营利组织、各类社会保险基金等众多非营利主体。近年来，在党中央、国务院关于注重全面协调可持续发展、注重保障和改善民生、促进社会公平正义、促进社会和谐稳定等方针政策指引下，医疗卫生、教育、社会保障等民生领域的改革得到不断加强，各项事业得到前所未有的发展，各类非营利主体所面临的内部、外部环境都发生了深刻变化，其在自身改革与发展过程中也出现了许多新情况、新业务和新问题，迫切需要完善现行会计核算体系、拓展会计核算内容、改进会计核算方法。大力推进政府及非营利组织会计改革，建立健全与各类非营利主体改革与发展相适应的会计体系，既是深化事业单位体制改革的内在要求，也是助力民生与和谐社会建设，服务社会保障体系的建立健全、促进民间非营利组织健康发展的重要举措。二、“十二五”时期的主要目标任务及其背景（一）全面推进事业单位会计改革1、目标任务根据推进事业单位改革、促进事业单位健康发展的需要，借鉴国际经验，结合医院、高校会计改革成果，全面修订事业单位会计准则和事业单位会计制度，修订、整合事业单位行业会计制度，促进事业单位财务管理、预算管理水平不断提升。2、相关背景现行事业单位会计标准体系由《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》以及医院、高等学校、中小学校、科研事业单位、测绘事业单位、地质勘探单位等行业制度构成，基本形成于1998年前后，对规范事业单位会计核算、服务国家预算管理发挥了积极的作用。近年来，随着我国公共财政体制改革的不断深化，以及事业单位体制改革的逐步推进，对事业单位的预算管理和财务管理都提出了新的、更高的要求，现行事业单位会计准则和制度已经难以满足新形势下事业单位改革和发展的需要，并显现出与财政预算改革政策不协调、资产价值反映不真实、会计信息不完整等突出问题，迫切需要在“十二五”时期进行全面修订。与此同时，随着医疗卫生体制、教育体制等领域改革的不断深化，1998年前后形成的医院、高等学校、科学事业单位等行业会计制度也面临修订的必要性和迫切性。我们已于2010年12月修订发布了新《医院会计制度》，对于其他的行业会计制度，需要在“十二五”时期研究其修订或整合问题，积极推进相关工作。（二）建立健全政府会计准则体系1、目标任务从我国实际情况出发，借鉴国际经验和我国企业会计改革的成功做法，建立健全以满足政府财务管理和财务信息需求为目标、以权责发生制为基础，包括基本准则、若干具体准则和应用指南在内的政府会计准则体系，不断提高公共财政管理科学化精细化水平。2、相关背景实施政府会计改革，建立统一、规范、科学的政府会计准则和政府财务信息披露制度，是市场经济条件下增强政府财政透明度、提高政府公共财政管理水平的主要通行做法。从我国的公共财政管理改革看，2000年以来围绕公共财政体制建设所推行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类等改革，已经取得显著成效，但在政府会计核算和报告领域的改革却相对滞后，与国际先进水平还存在一定差距。我国目前还没有建立真正意义上的政府会计，现行的预算会计制度存在明显缺陷和不足，如不能全面、准确地核算和反映各级政府及所属行政事业单位的资产负债状况、难以全面核算真实的行政成本和公共服务成本、无法客观反映政府及行政事业单位的绩效等，难以为加强财政科学化精细化管理、科学实施政府绩效评价、强化财政监督等提供全面、可靠的信息支持和制度保障。推进政府会计改革、建立先进的政府会计标准已经成为“十二五”时期一项紧迫的任务。财政部十分重视政府会计改革问题，多年来，部内会计司、国库司等相关单位采取各种方式组织开展了一系列政府会计研究工作，包括开展系列政府会计课题研究、召开若干政府会计讲座和研讨会、翻译出版大量的政府会计专著和文献、撰写若干政府会计研究报告，加强政府会计领域的国际交流与合作等。通过大量研究，不仅了解了美国、澳大利亚、新西兰以及英国、法国、德国等欧洲国家的政府会计改革及政府会计准则建设情况，还形成了对我国预算会计体系问题及改进、我国政府会计准则体系建设等重大改革问题的基本建议。我国政府会计改革的目标是要建立一套高质量的，既借鉴国际惯例又符合我国国情特点的政府会计准则体系，以此为基础编报政府综合财务报告，同时不断完善现行预算会计制度。借鉴国际经验和我国企业会计改革的成功做法，考虑我国政府及所属行政事业单位的实际情况，将要构建的政府会计准则体系应当以满足政府财务管理和财务会计信息需求为主要目标，以权责发生制为基础，在体系架构上应当包括基本准则、若干具体准则和应用指南，在内容上应当对各级政府及其组成主体资产负债、收入费用、现金流量等的会计核算及财务报告编制做出全面规范。（三）健全社会保险基金会计标准体系1、目标任务适应社会保障体制改革的需要，深入调查了解养老、失业、医疗等社会保险基金会计制度的实施情况，适时修订或制定相关会计制度，保障社会保险基金安全，提高基金管理水平，促进社会保险事业健康发展。2、相关背景社会保险制度是社会保障体系的重要组成部分，社会保险基金的安全、有效运作是社会保险制度充分发挥社会保障作用的根本基础。适应我国社会保险基金制度发展的需要，财政部于1999年印发了《社会保险基金会计制度》，对企业职工基本养老保险基金、失业保险基金和城镇职工基本医疗保险基金的会计核算进行了规范，并于2008年印发了《新型农村合作医疗基金会计制度》。这些社会保险基金会计制度的发布实施，对于规范社会保险基金的会计核算和管理、确保基金安全使用和有效运作、强化监督管理等发挥了重要的基础性作用。近年来，在经济社会快速发展和公共财政体制逐步建立的背景下，我国社会保障事业得到了快速发展，财政参与和支持社会保障的力度更大，范围更广，社会保险基金的项目种类逐渐扩展、覆盖范围逐步扩大，同时社会保险基金统筹层次、管理体制等尚未完全定型，相关管理政策和制度不断调整，这些都对“十二五”时期修订完善现行的社会保险基金会计制度、配套出台新的社会保险基金会计制度、健全社会保险基金会计制度体系提出了要求。（四）完善民间非营利组织会计标准1、目标任务配合社会事业发展的需要，持续跟踪了解基金会、社会团体以及民办医疗、教育等民办非企业单位等方面会计制度的实施情况，及时解决存在的问题，并根据新业务、新情况适时修订民间非营利组织会计制度，促进社会事业健康发