气象服务的制度变革

1气象服务的制度变革姚学祥第一节引言气象服务商业化是二十世纪末国际气象界的热门话题。对这个问题处理不当，将直接影响联合国世界气象组织的前途，影响各国气象事业赖以生存的基础，削弱人类预防气象灾害的能力，影响世界的可持续发展。后果可能是灾难性的。气象服务商业化问题亟待理论研究和指导。到目前为止，气象服务商业化问题尚未引起国内学术界的足够重视。翻开经济学、行政学的学术刊物、专著、会议文集，难以看到对这一问题的理论阐述和研究。气象服务商业化问题本身具有重要的理论研究价值，它是一个行政管理学问题，也是一个经济学问题。从行政管理学角度看，作为一项基础性公益事业，气象服务过去一直是一种政府行为，是政府的一项社会职能。无论是社会主义国家，还是资本主义国家，无论是计划经济国家，还是市场经济国家，气象事业都是由国家投资、国家筹办并以国家名义提供服务的。从经济学角度看，气象服务是一种典型的公共物品（publicgoods）。最近二十年来，许多国家气象服务从无偿免费的公益性服务逐步向有偿收费的商业性服务发展，个别发达国家的气象服务已经完全实现了收费服务制，并出现了越来越多的私营气象公司。这种世界性的发展趋势提醒我们：气象服务原来并不一定都是纯粹的公共物品，有些气象服务甚至具有私人物品（privategoods）的性质，即使纯粹的公益气象服务在一定条件下，也可以实行收费服务。我国的气象服务商业化趋势是随着改革开放的深入而发展起来的。在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，政府职能已经或正在转变，气象部门也进行了改革。特别是1985年以来开展的专业有偿气象服务，改变了以往气象服务只有单纯公益无偿服务形式的状况。广大气象科技工作者从封闭的气象局大院走了出来，投身市场经济的汪洋大海之中，在不断提高公益性气象服务水平的前提下，解放思想，积极开拓市场，专业有偿服务取得了可喜的成绩，经济效益和社会效益同步增长，一个生机勃勃的气象信息服务市场迅速崛起。在实际工作中也遇到了很多问题，如：在社会主义市场经济体制下，如何才能有效地提供气象服务？气象事业如何保证可持续发展？气象服务该不该收费？如何收费？……这些问题的核心是气象服务商业化问题，亟待理论指导。笔者认为，气象服务是典型的知识商品，气象服务商业化是知识经济时代的必然产物。对气象服务商业化问题的研究有助于加深对公共物品和知识经济的理解。本文通过对气象服务“公”与“私”的理论思考和大量气象服务实例的分析，提出了若干问题，并进行了初步的理论探讨。我们的分析就从气象服务的公益性开始。第二节气象服务的历史起点：公共物品气象服务问题的核心是关于气象服务“公益性”与“商品性”的思考，即：气象服务是公共物品、还是私人物品？笔者认为，公益性是气象服务的历史起点，并且，公益性气象服务对2世界的可持续发展具有重要意义。因此，研究气象服务问题应该从气象服务的公益性开始。本节将以公共经济学为理论基础，对气象服务的公益性进行分析。一、理论基础：公共物品美国著名经济学家萨缪尔森利用数学表达式，给公共物品下了定义[]。他认为，某种私人物品的总消费量等于全部消费者对私人物品消费的总和，用公式表示即：式中，X为最终消费品，上标i为消费者人数，下标j为私人物品投入量，Xj是最终消费品的j次私人物品投入量，显然它应该等于全体消费者I的总投入量。而公共物品的消费总量则等于任何一位消费者的消费量，用公式表示即：Xk=Xki（k=J+1，…，J+K）可见，公共物品就是那种能供许多人同时消费的物品，并且人们消费这种物品的效果，以及生产这种物品的成本，并不因为享有它的人数规模发生了变化而改变[]。公共物品包含的种类很多，比如国防、法律、公安、消防、公路、教育、电视、天气预报等，与公共物品相对立的就是私人物品。公共物品与私人物品具有本质的区别，主要表现在[]：（1）消费的排他性。私人物品的消费具有排他性，而公共物品的消费具有非排他性。（2）收益的排他性。私人物品的收益具有排他性，而公共物品的收益具有非排他性。（3）公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。公共物品的问题在于无法实行谁消费谁付钱的原则。因为收费的困难或收费成本太高，生产者无法得到足够的生产回报，生产成本难以得到必要的价值补偿；或者是别人（由于搭便车）从公共物品中得到的好处可能比生产者还要高，会挫伤生产者积极性，导致公共物品的供给不足。在本文讨论的气象服务中，就确实遇到了这样的难题。公共物品收费困难问题本身很复杂，经济学家进行了长久的讨论，但没有达成共识。有代表性的是科斯和萨缪尔森的不同观点。科斯在他的《经济学上的灯塔》一文中指出，只要明晰了灯塔（也就是公共物品）的产权，灯塔的收费困难就可以得到解决，从而使灯塔这种公共物品能够通过市场来供给。办法是政府对灯塔的建造者颁发许可证，授权他们向过往的船只收费。与科斯不同，从约翰·穆勒到萨缪尔森，大多数经济学家认为，依靠市场机制，不可能解决灯塔的收费困难，也就是说，市场在这里会失灵。萨缪尔森认为，灯塔的收费面临着一个基本的困难，就是灯塔发出的光线应如何定价。在市场交换的条件下，一种商品或服务的价格，不是取决于它的平均成本，而是取决于它的边际成本。问题在于，灯塔一旦建造起来，多一艘船只从它下面通过，并不会使灯塔的建造成本3或维护成本有任何的增加，也就是说边际成本为零，这样按照边际成本定价的原则，船主根本不该付费。灯塔的收费困难依然存在。因此，公共物品不能通过市场供给，而只能由政府来提供，相应的费用通过征税弥补。其实，正如本文将要证明的，现实中的公共物品不都是纯粹的公共物品，公共物品本身涵盖范围很宽，具有层级性。一般地说，凡是公共消费的物品都具有公共物品的特征，完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公共物品，否则，就是不纯粹的公共物品。各类公共物品之间有很大差异，同样的公共物品在不同的情况下也可能有不同的（公共物品的）纯度。即使过去传统意义上纯粹的公共物品也会随着时代而发生变化。如随着收费技术的提高，以前无法实行付费消费的物品现在可以很容易地收费。笔者认为，气象服务具有公共福利性质，应该由政府部门提供，这是一个总的原则。但是免费供应会导致一个超消费问题，而超消费本身就是一种福利损失。因此，政府提供公益性气象服务也可以适当收取费用，至少可以限制过量消费，减少消费拥挤。二、传统的天气预报是公共物品天气的变化源于全球大气的运动，冷暖干湿空气的你来我往造成了雨雪风霜、阴晴冷暖的气象变化，对全球大气连续的、全方位的观测是天气预报的基础。劳仑兹的一句名言道出了全球大气的一体性：今天纽约的一只蝴蝶拍拍翅膀，十几天后会导致北京的倾盆大雨。大气的无国界运动使得全球气象合作成为准确的天气预报的前提，也使得气象成为全球合作的典范。气象国际合作没有因为冷战而中断，也没有因为封锁而动摇，却受到气象服务商业化的致命威胁。1855年法国科学家莱伐尔奉命追索克里米亚战争时出现的风暴，发现了风暴移动的奥秘，指出只要将不同地点的气象观测记录收集起来就可以制作风暴预报，揭示了气象国际合作的必要性，从而拉开了现代天气预报发展的序幕。1872年在莱比锡举行了国际间气象会议，次年在维也纳又举行了第一次气象大会，会后成立了国际气象组织（IMO），国际气象组织的重要任务是协商、处理世界各国气象观测网的建立和业务管理工作，组织、实施国际协作活动，并解决全球气象观测网及有关业务和科技等问题。它当时是国际间气象界群众性组织。由世界各国气象局、气象台领导人以个人身份参加。这样的组织形式难以适应迅速发展的气象事业对国际合作的强烈需求。为了进一步加强合作，1951年国际气象组织改组为世界气象组织（WMO），成为与联合国建立关系的政府间（即各国气象局间）的国际机构。主要任务是协调和改进世界气象业务和有关活动并促进其标准化，鼓励国家间高效率地交换气象和有关情报，促进建立气象、水文测站网及传输、交换观测记录、资料等方面的全球合作等。[]从此，在共同的利益驱动下，各国气象部门一直相互无偿交换气象资料。本文的分析将说明这里的“无偿交换”对气象事业的重要性。可以说，全球合作促进了气象预报水平的提高，增强了人类预防气象灾害的能力。现代天气预报已经成为一个复杂而庞大的系统工程，密布全球的气象观测站、气象卫星以及雷达、船舶、飞机等构成的世界天气监测网对大气进行连续的、多角度的观测，观测资料通过全球气象通信网迅速汇集到各国国家气象中心和世界气象中心，巨型计算机对全球资料进行分析处4理、并以此为初始场，求解大气运动方程组，从而获得未来大气的运动情况。预报人员再对其进行分析，结合自己的经验和其它工具制作出天气要素预报。这个过程不仅工作量大而且必须在尽量短的时间内完成。笔者相信，没有现代高科技和全球气象工作者的密切合作，天气预报就不可能成为现实。这就是为什么人们对气象问题的研究古已有之，而天气预报、或者说称得上准确的天气预报却只是近几十年的事。以上事实说明：气象信息是一种公共物品，甚至可以说是世界公共物品，它由世界各国共同开发，全世界人民共同收益。笔者认为：由世界共同提供气象信息这种公共物品，规模经济效益也才能充分发挥出来。如：静止气象卫星是一种非常有效的气象观测手段，如果由世界统一提供卫星资料，只要3-4颗静止气象卫星就足以覆盖全球。如果各国都用自己的静止气象卫星进行观测，200个国家就需要600-800颗静止气象卫星，不仅成本大大增加，单说信号干扰，就是一个灾难。再如数值天气预报，抛开复杂的技术不说，数值天气预报所要求的计算机资源就足以令人却步，每个国家都购置千亿次甚至万亿次巨型计算机并不断更新，其成本可想而知，实在是一种浪费。因此，由世界统一提供基础性天气预报产品，最经济、最有效。这当然只是笔者的一个梦想。在国际合作提供天气预报产品方面最典型的例子当数欧洲中期数值天气预报中心，它是欧共体国家联合创办的，集中了全世界最优秀的数值天气预报专家，所制作的中期数值天气预报产品达到了世界领先水平，其预报准确率甚至超过了美国国家中心的数值天气预报产品。更重要的世界公共物品是基本气象资料及产品，世界气象组织定义“基本气象资料及产品”为那些保护所有国家人民的生命、财产和社会福利的维持所必需的、用来准确描述预报天气和气候，并支持世界气象组织各项计划的资料和产品。笔者认为这类资料和产品应该、也只能由世界统一提供，是一种纯粹的世界公共物品。三、气象服务公益性的理论依据在我国，气象事业作为公益性的科技服务事业，被认为“属于对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。”[]气象服务的公益性、基础性和先导性决定了我国气象部门在开展全方位、多层次的综合气象服务中，要始终把公益服务放在首位，把做好公益服务，尤其是做好决策服务作为气象部门的首要任务和提高气象服务效益的基本内容。[]从本节第一部分提供的公共经济学理论的角度看，传统的气象服务作为一种公共物品，是有其理论依据的。下面以天气预报为例，讨论它具有的公共物品性质。首先，天气预报的消费具有非排他性。如中央气象台通过中央电视台、中央人民广播电台、报刊等公共传媒发布台风警报，警报的内容是某个台风将于某日某时在福建登陆，将要影响广东、福建、浙江、江苏、江西、安徽、上海等省市，有关单位和个人必须采取一定的预防措施，以避免台风带来的财产损失和人员伤亡。这是我们大家都已十分熟悉了的公益性气象服务。出于安全的考虑，大家都需要消费这种气象服务，正如我们需要医疗、教育、公安一样。这种天气预报警报的消费具有完全的非排他性。警报一经发出，人们就可以紧急采取预防措施，如从低洼的沿海地区撤离、加固门窗等，从而减轻财产损失和减少人员伤亡。台风警报是一种不可分割的信息产品，完全符合本节开头介绍的公共物品的公式：Xk=Xki（k=J+1，…，J+K）5全体消费者的消费总量等于任何一位消费者的消费量，并且人们消费台风警报的效果，以及制作台风预报警报的成本，并不因为享有它的人数规模发生了变化而改变。台风警报一经发出，全体中国人甚至外国人都能享受得到。对此，我们很难排除某些人的享用权，就是说，根本无法排他。而且从成本