浅谈公共服务型税制建设的基本思路

浅谈“公共服务型”税制建设的基本思路10浅谈“公共服务型”税制建设的基本思路摘要：促进我国政府转型，即由管制型、全能型、单一建设型政府向公共服务型政府转变，已经成为我国经济转型中最具实质性和关键性的改革内容。税收是履行政府职能的一个重要手段，税收制度内在于公共服务型政府的建设目标中。推进“公共服务型”税制建设的基本思路包括：调整和完善税制结构；构建“一视同仁”的税制体系；完善税收调控政策；加强税收法治建设；强化纳税服务制度建设等。关键词：公共服务型政府税收制度建设一、“公共服务型”政府必然要求“公共服务型”税收促进我国政府转型，即由管制型、全能型、单一建设型政府向公共服务型政府转变，已成为促进我国改革发展的一项重要举措。因为建设公共服务型政府是构建和谐社会的关键，是贯彻科学发展观，促进我国经济社会全面、协调和可持续发展的必然，是完善我国市场经济体制的内在要求，也是贯彻“三个代表”，实践立党为公、执政为民的具体体现。公共服务型政府是对传统体制下管制型政府的否定。首先，公共服务型政府体现着新型的政民关系，实践政府作为增进全社会福祉的一个“服务者”脚色；其次，公共服务型政府依循以人为本、以民为本理念，强调公民权利第一性，一切管理活动都围绕着怎样保护和实现公民权利进行；第三，公共服务型政府突出了政府的服务职能，以为公民服务作为根本的出发点和归宿点；第四，公共服务型政府以法治作为基础，把政府与公民之间的关系通过法律框架来固定，为保障公民权利提供制度保证。公共服务型政府也是对传统体制下全能型、单一建设型政府模式的全面革新。市场经济体制的建立客观上要求政府的经济职能要转到为市场提供公共产品和服务的目标上来，即转到市场和私人部门无法提供或无法令人满意的提供，而必须由政府承担起来的公共产品和服务上来，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。这是对政府公共服务范围的概括，是对建设公共服务型政府内涵的明确界定。建设公共服务型政府，根本点在于政府职能的转变。税收是执行政府职能的重要手段，政府职能的转变必然要求税收职能的转变，也就是说，要建立公共服务型政府，必然要求建立符合其内在要求的税收制度，即“公共服务型”税收制度。税收既为政府的公共服务11提供着财力保障，同时，税收征收过程也在“提供”着公共产品和服务，执行和体现着政府的公共服务职能，包括：为纳税人提供优质高效的纳税服务就是政府公共服务的具体体现；贯彻税收的经济公平原则，创造公平的竞争环境就是为市场主体提供着一视同仁的公共服务；发挥税收调控作用，调节社会成员间收入差距，促进基础设施建设，保护生态环境，促进社会就业以及服务于经济协调稳定发展等，是政府重要的公共服务职责；而强化税收法治建设，保障税收执法，是实现和维护公民权利的重要制度保障，也是公共服务型政府的内在要求。因此，我们必须按照公共服务型政府的建设要求改革和完善税收制度。二、推进“公共服务型”税制建设的基本思路（一）调整和完善税制结构，增强税收对政府公共服务的保障职能并促进政府转型税收具有的特性使其成为政府提供公共产品和服务的主要财力保障，换句话说，税收必须成为财政收入体系的主力军，这既是财政公共性的体现，也是建设公共服务型政府的必然要求。政府向社会公众提供公共服务，保障政府提供公共服务的收入就必须面向全体公众征收，税收就是符合这一要求的收入形式。强化政府的公共服务职能，要求以税收的主体地位作为保障。要实现这一目标，除了需深化税费改革和征管改革外，还必须通过完善税制结构，扩大税收对所有经济行为、经济领域的覆盖面，即通过提高税收的普遍性来予以实现。这里的关键在于税收体系的合理设计与调整。构建公共服务型税收制度，要求改变过分倚重流转税的主体税种结构。因为这种税制结构不利于政府的转型。理由在于，我国大部分税收来自流转税，其税源主要来自生产和流通环节，来自于生产和贸易企业。这样致使政府关注的中心自然是生产和流通，其精力也主要放在企业身上。在这种情况下，我们的政府就是一个发展型或建设型政府。财政也仍然是建设财政或经济财政，而不是公共财政（张曙光，2004）。可见，税制转型是实现政府转型的一个重要前提。增值税转型、“两税合一”以及财产税制的改革是推进税制转型和税制结构优化的重要改革举措，因此，必须创造条件促进其尽快实施。（二）构建“一视同仁”税制体系，为所有的市场主体创造公平竞争的税收环境征税体现为公共权力的行使，是政府的一种经济行为，应该奉行一视同仁的准则，即为所有的市场主体提供同等的服务，创造公平有序的竞争环境。按照一视同仁准则检视我国现行税制，由于内外资企业适用的增值税购进设备所含税金抵扣政策的差别，内外资企业所得税制、财产税制的差别，以及突出的区域税收优惠政策等，导致内外资企业纳税人之间，不同地区纳税人之间的税负水平存在着明显的落差，引致了内资企业竞争劣势，地区经济发展差距不断扩大，以及阻碍全国统一市场形成等问题，是造成我国现阶段经济社会非协调发展的一个重要原因。在我国日益融入经济全球化，以及市场化程度不断提高的背景下，必须通过深化税制改革解决这些问题。已经推出的增值税转型改革，以及即将推出浅谈“公共服务型”税制建设的基本思路12的“两税合一”，可在一定程度上改变内外资企业竞争不平等的局面。下一步应积极规划内外资企业财产税制的统一。而城乡税制统一的改革目标，对于全面贯彻国民待遇原则，消除城乡市场的分割具有重要的意义，因此，应加紧筹划实施的具体步骤。奉行税收的一视同仁并不是否定税收调控，但调控必须建立在一视同仁基础上，也就是说，必须将二者有机协调起来。实行税收调控的一个根本立足点应该是不造成市场竞争的扭曲。一般说来，对特定企业和特定地区实行税收优惠将影响市场主体之间的竞争。但不同产业或行业间的差别税负影响的是不同产业或行业的竞争，而不是市场主体之间的竞争，因为市场主体之间的竞争发生在行业内部，而不是发生在行业间，从这个意义上说，产业或行业的税收差别政策有其存在的根据。据此，我们必须将现行以地区优惠为主的税收政策转到以产业优惠为主、地区优惠为辅的政策上来。除保留对西部等少数急需发展地区的税收优惠外，其他的区域税收优惠政策应一律取消，而是按照国家产业政策，凡是鼓励发展的产业或行业，不受地区和所有制限制，都可以享受到相应的产业优惠，这样才符合市场经济条件下政府要维护竞争，促进市场体制完善的根本要求。（三）完善税收调控政策，促进政府公共产品和服务的供给1.完善调节社会收入差距的税制体系，促进社会公平与稳定。在现阶段社会发展相对滞后的状况下，倡导公共服务型政府，强化政府的公共服务职能，正是要求政府在促进社会发展中发挥主导作用的体现。社会发展的一个重要体现，就是要把贫富差距约束在社会经济良性循环和社会公允所要求的限度内。要做到这一点，既要调整财政支出结构，也要求调整税制结构。过分倚重流转税的税制结构，在促进社会公平方面难以有效作为。因此，应通过有增有减的结构性调整，逐步提高所得税和财产税等直接税所占比重。要完善现行的个人所得税制度，主旨是通过调整费用扣除额和税率结构增加中低收入者的收入，并通过深化征管改革提高对高收入者的征管效率。构建或完善有效调节居民收入的包括特别消费税、个人所得税、财产税和遗产赠与税等在内的税种体系。开征社会保障税，为社会保障制度的实施提供稳定的物质基础，从而在缩小社会成员间收入差距，保持社会公平与稳定方面发挥重要作用。2.运用税收调控政策，引导社会资金对社会基础设施的投入和建设。基础设施具有公共产品的一般特性，是政府应该发挥作用的一个重要领域。加强基础设施建设，除增加政府投入外，主要应采取政策手段引导社会资金的投入，即以“四两拨千斤”方式带动民间资本投入，以扩大政府服务功能的输出能力，税收就是其中一个重要手段。适应强化政府公共服务功能的要求，应进一步加大税收政策的引导力度，尤其是对投资于经济落后地区和农村地区的基础设施投资，要制定更为优惠的税收政策。具有外部经济效应的高科技产业也应该成为税收产业优惠的一个重点。3.构建完善的环境税收体系，促进环境保护和资源有效开发利用。控制污染，保护自然资源与环境已成为我国政府当前必须强化的一项职责，也是税收调控的一个重要目标。13我国现行税制中有关环境保护的措施，采取了“奖限结合”的办法，但是作用力度还不够，尤其是针对污染、破坏环境行为的惩罚或制约力度不足，限制了其作用的发挥。所以，应建立起针对污染、破坏环境的行为或产品的环境保护税，同时完善资源税制以及各有关税种中的环境保护措施，形成较为完备的环境税收体系，以推动经济增长与资源开发、环境保护相互协调和促进关系的形成，切实促进政府环境保护这种公共服务水平的提高。4.完善促进就业的税收政策，以有效促进社会就业和再就业。我国现行税制包括营业税、企业所得税中体现了促进就业再就业的政策导向，但力度尚须强化。对于有利于吸纳劳动力就业的中小企业、第三产业企业以及资本含量不高但技术含量较高的劳动密集型企业都应给予一定的税收优惠，以鼓励提供更多的就业机会。现有的对提供新就业岗位和吸纳下岗失业人员再就业的企业的税收优惠期限应适当延长，以加大优惠力度。此外，对福利企业要继续进行税收倾斜，对残疾人就业收入给予税收减免照顾，对企业或个人的社会公益捐助行为给予税收支持等，也是以税收手段促进社会福利事业发展的重要体现。5.完善税收调控手段，增强税收调控宏观经济平稳运行的功能。宏观经济的周期性波动，客观上赋予政府运用宏观政策手段调节市场经济，保证其协调平稳运行的重要职能，这也是政府公共服务的一项重要内容。税收作为重要的财政政策手段，在调控经济总量与结构方面都可以发挥重要的作用。我国财政调控实践将赋予税收更加重要的调控责任，关键就是要通过完善税收制度以有效发挥它的作用空间，包括加强税收的财政主体地位，优化税制结构，强化其收入分配功能，健全税收政策传导机制等，赋予其灵活运用的制度基础，以有效服务于经济平稳协调发展的目标。（四）加强税收法治建设，有效规范政府行为法治是公共服务型政府区别于管制型政府的重要标志，是保护公民权利、规范政府行为的制度保障。征税是政府的经济行为，必须建立在法治基础上。因为法是在民主基础上反映广大人民根本意志的法，只有依法治税，才能使社会成员的意志得以真实决定和实现，使政府行为得以约束和监督，使纳税人权益得以体现和保护。要实现这一目标，必须牢固树立起依法治税观念，加强税收立法和执法建设。要加快我国税收的立法步伐，在立法指导思想上，必须克服行政本位色彩，要变税务机关本位为纳税人本位。首先要完善宪法中的有关涉税规定，增加关于纳税人权利和政府征税后应承担义务的条款，并将税收立法权的归属、划分以及税收法定、税收公平基本原则写入宪法，为依法治税提供良好的宪法基础。要切实改变忽视纳税人权利的行政主导型立法模式，通过分层次、分级别、分步骤的立法程序来完善立法，提高税法级次，增强税法的稳定性和透明度。在此基础上，更为重要的就是加强执法。加强执法是一个系统工程，包括执法理念、机制、环境等多方面的营造及完善，但其中最为关键的就是致力于建立行之有效的监督制约机制，对税收执法过程实施全方位监督，以真正实现规范税收执法行为的目标。浅谈“公共服务型”税制建设的基本思路14（五）强化纳税服务制度建设，提高纳税服务水平纳税服务是政府为纳税人提供的公共服务，公共服务型政府要求强化纳税服务，提高纳税服务水平。近年来税务部门在优化纳税服务方面作了积极有益的探索，使纳税服务工作取得了明显进展。但是，由于思想观念上还存在偏差以及制度建设的欠缺，使纳税服务工作还存在一些问题，表现在：由于重形式轻实效使纳税服务还仅限于一些基本的浅层次的服务；重共性轻个性使纳税服务缺乏针对性和层次性；重权利轻义务使纳税服务的公开性未能全面体现；重制约轻效率使纳税服务的时效性不高等等。因此，必须坚持以纳税人为本的理念，把保护纳税人合法权益作为税收工作的一个根本点，从指导思想和制度建设方面推