浅谈建立和完善国办养老机构公共服务体系的若干思考

1浅谈建立和完善国办养老机构公共服务体系的若干思考——以浙江省宁波市为例摘要：本文着眼当前宁波市社会养老面临的压力，分析了宁波市社会养老服务业的发展状况，针对当前宁波市社会养老公共服务存在的一些困难和问题，如何建立和完善国办养老机构公共服务体系，提出了国办养老机构在公共服务领域的供养对象、区域协调、设施共享、法律服务等方面一些建议。关键词：国办养老机构公共服务体系面对我国越来越突出的人口老龄化问题，社会养老服务事业已在我国政治、经济、法律、道德等方面引起了广泛的关注和重视。胡总书记在今年2月23日举行的中共中央政治局第四次集体学习时强调:建设服务型政府,是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革，加强政府自身建设的重要任务。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变，重点是保障和改善民生。日前，中国人民大学郑功成教授撰文说：在构建和谐社会的进程中，民生问题应当成为国家发展的根本目标指向，解决好民生问题应当摆在政府工作的首位，政府的重大责任应是切实保障民生和持续不断地改善民生；要把城乡居民生活困难的解决程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度，教育、住房、交通等生活需求的满足程度，空气、水源、土地等环境状况的改善程度（称为“民生四度”），作为对各级政府的硬约束性指标。本人认为，郑教授提出的“民生四度”符合建设服务型政府要求。针对人口老龄化带来的养老问题，依靠现有的社会养老服务体系能否使老年人安享晚年，上为政府分忧，下为家庭减负，切实面临着很大的压力。本文试图从我国社会养老服务体系，及宁波市养老机构运行现状加以分析，对国办养老机构在完善公共服务体系2提出一些想法，以供业内人士进一步讨论研究。一、我国及宁波市社会养老服务事业的发展现状自20世纪90年代开始探索社会福利社会化以来，我国加大对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持。2000年2月，国务院《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号）提出：“坚持以居家养老为基础，以社区为依托，以社会福利机构为补充的发展方向……”的社会福利体系。在各级政府对社会福利事业的关心和重视下，使社会福利事业得到了跨越式的发展，特别是国家出台一系列政策，养老机构抓住机遇谋发展，基础设施、管理水平、思想理念、服务质量都得到改善和提高，福利事业社会化、市场化运作的科学性、规范性充分显现，取得了良好的市场效应。近年来，宁波市抓住经济社会发展有利时机，坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，积极探索和推进养老事业发展新路子新办法。如积极探索居家养老社会化改革，建立政府、敬老协会、社区三级居家养老服务组织体系，政府出资对高龄、独居的困难老人购买服务，建立“日间照料中心”，培育居家养老专职服务队伍和志愿者服务队伍等方法，为传统的养老模式注入了新的活力。为实现省政府提出的“用三年时间使城镇‘三无’老人和农村‘五保’老人集中供养率达到85%”的目标。从2004年开始，将养老服务设施建设列入“实事工程”项目，加大资金和政策投入力度，兴建一批上规模、有影响的老年服务设施，组织实施了“星光计划”。截止目前，农村6504名五保对象中，6250人实行了集中供养，389人户院挂钩，集中供养率达到96.09%；1419名城镇“三无”老人，1419人实行了集中供养，户院挂钩41人，集中供养率达100%，提前超额完成了省政府提出的工作目标。宁波市各种老龄优待、老年服务工作也得到了快速发展，到目前为止，宁波市老龄优待服务内容已增至18项，老人免费乘坐市内公交车、免费游览景点(区)；高龄老人在住房拆迁安置、住房维修、医院就诊、法律帮助、观看演出等方面享受不同程度的优待等。可以看出宁波市已初步形成了居家养老社会化、机构养老规模化，依托社区、基层的养老服务业发展新格局。从宁波市养老服务发3展情况来看，呈现出以下几个特点：一是投资主体多样化。改变了过去主要依靠国家和集体单一投资渠道，形成了国家、集体、企业、个人组成的多渠道投资体系。如奉化市个人兴办“九九乐园”，由民间资金投资兴办的江北区“日湖老年乐园”，慈溪市以股份制形式合资建造的“阳光老年城”，政府与非营利机构联办的宁波“颐乐园”，形成了各种所有制养老机构共同发展的局面。二是服务对象公众化。改变了过去只面对“三无”、“五保”老人的为收养对象局面。如宁波市先后出台《关于促进居家养老服务规范动作的指导意见》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》，仅2004年宁波市新建、改扩建敬老院61个，福利院项目2个，许多敬老院满足本地“五保”老人居住外，还积极利用闲置床位向社会开放，如投资改造的宁波市光荣院和福利院，把“二院”合并成宁波市社会福利院，在完成“三无”收养服务对象的情况下，面向社会收住老年人，起到了较好的示范和辐射作用。三是服务方式多样化。在服务项目上从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复等服务一体化转变。如宁波市社会福利中心不但设立了中心医院、康复室、临终关怀等服务设施和项目，而且还设立了老年大学辅导站、青少年德育教育基地、市老科协协会医疗咨询服务点，并且每个楼面开通了智能服务网络，运用高科技手段，通过网络系统与呼叫终端机的连接，将生活服务、医疗急救等服务延伸到每张床位，极大地提高了生活服务质量。这些服务措施，不仅增强了服务意识和效益意识，而且实现了单纯的供养型向供养康复型，救济型向福利型转变。四是服务队伍专业化。按照《养老护理员国家职业标准》的要求，有针对性地开展专业技能培训，建立了一支专业、兼职与志愿者相结合的养老服务队伍。如宁波市海曙区推出了政府购买服务、个人购买服务、“义工银行”相助的三种亲情化服务模式，丰富了养老服务的内涵和外延。二、当前我国及宁波市社会养老服务业面临的困难和问题4（一）“银发浪潮”给社会养老服务业带来的压力1.老年人口基本情况。我国的社会养老服务业起步于20世纪50年代，进入21世纪，面临着我国人口迅速老龄化的严峻挑战。根据《中国城乡老年人口状况追踪调查》2006至2007年数据统计来看（表1）：我国60岁及以上老年人口总数每年以约0.3%的速度递增。另据2006年数字统计，我国80岁以上的高龄人口1619万人，占老年人口总数的10.7%。老年人口的增多，使得全社会的老年扶养系数从2000年的15.4%增至目前的16.4%。表1：2006年—2007年全国老年人口统计情况年份60岁以上占总人数比例65岁以上占总人数比例城市独居情况统计农村独居情况统计20061490万人11.3%1041万人7.9%49.7%38.6%20071534万人11.6%1063万人8.1%56.1%45.3%从宁波市老年人口发展状况来看（表2）：宁波市自1987年步入老年型城市行列以来，2006年底，全市60岁以上户籍人口已达84万人，占全市总户籍人口的14.9%，与10年前相比老年户籍人口净增20万人。目前，全市80岁以上高龄户籍人口有11.58万人，占老年户籍人口比重的14%左右。60岁及以上老年人口总数每年以约3%的速度递增。根据联合国制定的标准，65岁以上人口占总人口的7%，即为老年型人口结构类型。2005年宁波市人口抽样调查显示（表3），宁波市65岁以上的人口占比达到8.25%，高出全国水平0.56个百分点，高出联合国标准1.25%个百分点。在老年人口中，70岁及以上的人口所占比例大幅上升，人口老龄化向高龄化发展的趋势已经显现。表2：2005年—2007年宁波市老年人口统计情况年份60岁以上占总人数比例70岁以上占总人数比例2005793100人14.26%407600人10.53%2006840806人14.93%115749人13.76%5表3：2005年普查宁波市人口年龄结构情况单位：%年份0—14岁15—64岁65岁及以上199020.9772.226.81200016.1775.088.75200513.1578.68.252.老年人家庭结构与居住意愿。从2006年统计情况来看（表1），全国城市地区的纯老户（空巢户）为49.7%，其中单身孤老户8.3%、夫妻户41.4%，与其他家庭成员一起居住的占50.3%；农村地区的纯老户（空巢户）38.3%，其中单身孤老户9.3%、夫妻户29%，与其他家庭成员一起居住的占61.7%。据宁波市统计，市空巢老人家庭数约占老年家庭总数的1/4，市区的空巢老年家庭则高达35%。如宁波海曙区，2003年60岁以上的老年人占总人口的13.7%，2004年达到15.1%，2005年达到17%—18%。在5.3万名老年人中，空巢独居的老年人就有2.25万余人，占老年人总数的42%。由于各地经济、民俗、思想观念不同，老人居住意愿各有不同，从抽样调查来看，愿意入住机构养老的城市为16.1%，农村为15.2%。表4：2006年老年人居住意愿抽样统计情况城市与子女住在一起的无所谓不愿意与子女住在一起的愿意入住机构37.227.0%40.8%16.1%农村54.5%24.0%20.5%15.2%从宁波市社会福利中心统计情况来看（表5，因宁波市社会福利中心是宁波市养老服务机构示范窗口，建立时间早，规模大，有一定的代表性，因此作为调研对象，以点带面，反映目前国办养老服务机构服务情况），入住老人283人，其中70岁年龄段的有64人，80岁以上的有204人，共计占入住总数的93.2%，也就是说，入住的老人中九成是70岁以上的老人。另据宁波江北区统计情况来看，现有606周岁以上老年人32631人，占人口总数的14.2%；全区有空巢老人7440人，占老年人口总数的22.8%，其中单老独居1676人，生活不能自理和半自理老人176人，从养老方式意愿抽样调查看，选择机构养老的城区老人占13%，农村老人占0.33%。从全国和宁波调查情况来看，入住养老机构城市明显比农村高。表5：宁波市社会福利中心收住老人年龄分布情况（2008年）自理程度总人数70岁以下70至80岁80岁以上需介护老人11952688能自理老人16410381163.老年人健康和保障。调查显示，城市老年生活能够完全自理的占85.4%，能部分自理的占9.6%，完全不能自理的占5%；农村老年人生活能够完全自理的占79.%，能部分自理的占14.1%，完全不能自理的占6.9%。据统计，老年性痴呆患病率约占60岁以上人口的10%左右，在80-85岁的病人中有20%的老年患有老年痴呆。城市老年人各种医疗保险覆盖率为74.1%，农村推行新型合作医疗制度后，老年人的基本医疗保障占44.7%。根据《中国老年人供养体系》的调查，全国有98.1%的老年依靠家庭提供生活照料和精神慰藉的服务，只有1.9%的老年人由社会福利机构和社区组织照料养老。城市中,依靠子女经济支持的老年人占30%以上，农村依靠子女抚养的老年人约有60%。从表7统计情况来看，最需要照顾80岁以上老年人。表6：老年人日常生活照料需要统计情况（%）城市年龄段认为自己日常生活需要照料的79岁以下的6.7%80岁以上的33.1%农村79岁以下的7.5%80岁以上的30.4%7表7：老年人的幸福感与生活满意度统计情况（%）城市感觉幸福和比较幸福的差不多的较不幸福的56.9%39.4%3.7%农村33.1%56.2%10.7%城市对自己生活满意的一般的不满意的56.8%32.3%10.9%农村42.2%45.5%12.5%（二）宁波市养老服务机构公共服务现状和存在的一些问题改革开放以来，国家高度重视养老公共服务职能，出台了《老年人权益保障法》、《农村五保供养条例》，在法律上保障老年合法权益，地方各级政府把保障养老纳入政府重点工作规划，优先保障土地使用，政策优惠，把福利院纳入事业建制单位，而且积极探索社区、农村居家养老服务新模式。但随着社会发展，目前宁波市国办养老服务机构公共服务职能还不适应市场经济发展和社会全面进步及老龄化要求，制约了国办养老机构养老事业的发展，主要表现在：1、养老供需矛