用经济学眼光看空管服务

用经济学眼光看空管服务公共经济学认为，一种物品或服务的属性直接关系到现实中该种物品或服务的政策选择和制度安排。不同的物品或服务的不同的融资、生产、供给、提供、消费政策选择可能导致不同的问题。比如公共住房供给政策导致住房供给紧张，并导致各方面的负激励，不能实现安居；空中交通管理服务（以下简称空管服务）由政府直接经营的制度安排反而无法实现有效的服务。一、空管服务的属性1.物品和服务的分类物品和服务可以首先粗略地分为私有物品和服务以及公共物品和服务，私有物品和服务有两个特性，即在使用上有排他性、竞争性，如电脑、企业培训；公共物品和服务的特点是在使用上有非排他性和非竞争性特点。根据这样对物品和服务的划分，私有物品和服务交由市场来提供是最有效率的，市场竞争可以有效率的配置和利用资源，使供求关系达到均衡。在公共物品和服务方面，按照物品和服务的两个特性，即排他性和竞争性可以把公共物品和服务细分为两类：一类是纯公共物品和服务，如国防安全和社会治安，这类物品和服务既不具备竞争性又不具备排他性，必须由政府来提供；另一类是准公共物品和服务，这又可细分为两种类型：一种是公用资源，如水资源，另一种是可收费的物品和服务，如高速公路，空中交通管制等。公用资源在使用上有竞争性，但不具备排他性，而可收费的物品和服务在消费上有排他性，但不具备竞争性。2.空管服务的生产与提供公共物品和服务多样性、复杂性特点要求生产与供给符合多样的制度安排，即首先要把公共物品和服务的生产与提供加以区分。一般说来，生产具有技术和成本的内涵，而提供则具有责任和义务的内涵，依据这种区分，由于市场失灵，政府有责任和义务提供公共物品和服务，但考虑技术和成本问题，不一定由政府直接提供；由于政府失灵，政府可以提供公共物品和服务，但不一定非要直接参与其生产。空管服务属于可收费的公共物品和服务，具有使用上的非竞争性和排他性的特点，应由政府供给，属于政府职能。长期以来世界各国实践也都是如此，但多年的实践也表明，政府垄断的制度安排并不能有效供给，必须进行制度变革。在众多改革实践中，“掌舵”与“划桨”分离的理论，即公共物品生产与提供的分开的思路是20世纪90年代以来世界范围内公共服务市场化改革的一个流行的制度安排。假如把空管服务比作一只船，那么政府就是这只船的舵手，为了向来客提供安全和快捷的运输服务，政府的主要责任就是掌好舵（空管服务的供给），进行船只运载能力和质量标准的日常检测，同时雇佣干练得力的“水手”来划桨，每只船上的舵手具有唯一性和权威性，至于水手并不具有唯一性和排他性，倒是具有很强的竞争性，是除政府以外的其他社会组织在一定条件下也都可以胜任的，因此，划桨（空管服务的生产）工作就不一定非要政府包揽或直接经营，在合理的制度安排下可以由政府公共部门实施，也可以由政府以外的组织提供，如通过扩大对私人市场的利用以替代公共部门，让更多的私营部门参与空管服务的生产，或者还可以对提供空管服务的部门进行公司化改造，按私营部门的方式实行商业化运营。二、国外空管服务的新发展：商业化1.空管服务改革的动因分析：根本动因是对政府职能失灵的反思和新技术发展使空管服务环境发生重大变化，具体动因就是日益增长的服务需求与政府垄断对这种需求回应能力不足的矛盾。从需求方面看，一份研究报告显示，自1995年以来，美国的航班延误增加了58%，航班取消增加了68%。据认为，统计结果还是低估了航班阻塞的真实代价，原因是航空公司在公布的航班时刻表里留有余地，已经把日常的延误考虑进去了。据航空运输协会估计，仅此两项，每年给航空公司和旅客造成的经济损失就高达50亿美元。航班延误不仅造成巨大的经济损失，而且旅客也深受其害，怨声载道。空域容量短缺同样困扰欧洲航空业。从供给方面看，空管服务一直作为政府职能，属于政府垄断提供的公共物品，加上涉及到国家主权、领空安全的因素，制度约束非常严重。从经济因素分析，政府缺乏系统改善和设备升级的资金，航运的增长和信息技术的发展提供了加速商业交往的手段和机会，刺激着空管服务设施需要现代化以及需要极大的提高效率，特别是某些空域的拥挤和延误已难以缓解，但是现代化是要资金投入的，政府部门的投资预算有限，影响对技术和设施的投资，进而影响系统的更新换代；这造成了交通不畅、航班延误，制约着空管安全水平和客户服务质量的提高。从政府职能角度分析，政府部门既是空管服务的生产者，又是空管安全的监督者和规章的制定者，这造成了角色混淆和利益冲突，政府部门工资福利水平的限制，影响到员工工作的积极性，机构设置重叠，运行成本居高不下；鉴于这些问题，有关的组织、个人和政府部门逐步达成共识：必须进行空管体制改革。实行商业化改造就是解决这些问题的出路之一，在市场经济条件下，公司体制比政府经营更具灵活性，有助于降低成本，提高效率，增加收入。2.国际上空管服务商业化发展情况国际上空管服务商业化活动有其发展演变过程。20世纪90年代以后，一些国家的空管部门开始了商业化空管服务，其表现形式大致可以分为以下二种：第一是由国家所有的公司运营，从事商业化服务，如美国、新西兰等；第二是由公私合营，开展商业化服务，如英国、加拿大等国。目前国际空管商业化有两个显著的发展态势：一是受各国经济的限制，一些国家空管部门经费不足或者政府部门减少了给空管部门的经费，开展商业化服务的国家不断增加；二是大力开展商业化服务的国家，正在不断向其他国家进行渗透，积极开辟国外服务市场。下面分别对这些国家的商业化空管服务情况和典型个例做一介绍，对中国空管服务商业化发展将有所启示。第一种：政府所有的公司：美国、新西兰为代表。2000年12月底，为了改进美国国内严重的航班延误，美国决定建立一个新的空中交通管理组织（ATO），它相对独立于FAA，具有执行职能，ATO将由一名首席运行官领导，它将由董事会任命，直接向FAA局长报告，ATO是以结果为基准、商业形式的组织机构，在管理上与FAA独立，将负责空中交通管制运行，ATO部门只提供服务，不制定国家政策，有明确的任务，可操作的执行职能和确定的客户。FAA将从空管日常运行工作中解脱出来，但仍将保留制定空管规章的责任，以确保空管系统运行的安全和高效。第二种：公私伙伴关系PPP(publicprivatepartnership)，即官督商办：英国、加拿大是典型。NavCanada的管理结构：有四个发起会员单位，包括运输部、工会、航空公司和通用航空协会。运输部作为航行服务规章制定部门和安全监督部门，代表着公众的利益；工会代表航行服务工作人员的利益；航空公司和通用航空协会代表航行服务用户的利益。这四个与航行服务直接相关的会员有任命董事的权力，为了保证董事会成员全心全意为NavCanada工作，避免直接代表原任命单位的利益，特规定成员单位所任命的董事，不能是该单位的工作人员。3.空管服务变革的配套措施与背景西方国家空管服务商业化改革有其特定的背景：一是它们在商业化改革之前空管体制比较完善，各种关系都已理顺。或者已经成功地进行了其他领域公共服务改革的实践，积累了丰富经验，政府职能是充分市场化的。二是它们有着较为悠久的现代公务员制度的传统，公务员有着良好的职业道德。三有较为完备的法律环境，保证了新的模式运行成功。目前的中国已经开始了公共服务市场化改革进程，民航管理体制改革也进一步深入,但尚未达到理想的程度。尚不具备成功实施这一组织变革的条件。因此我们不能盲目照搬发达国家的做法，但我们也并不能轻易地认为，空管服务商业化的做法在中国完全缺乏基础，实际上在某些情况下，在局部领域内，完全可以进行小规模的实验。三、中国空管服务制度变革的思路从世界发展趋势来看，空管服务商业化势在必行。推动空管服务向商业化方向发展，符合空管服务发展规律，空管服务质量必将得到提高。但中国目前的现实状况决定了空管服务只能以商业化为目标，暂时采用一种过渡形式。当前最为迫切的是推进空管服务制度变革的进程。这一进程中，有必要注意以下几个问题：1.明确政府责任空管服务的制度安排实际上是政府在空管服务中的角色问题，今天人们已经广泛认同空管服务是国家基础设施的重要组成部分。并因为空管服务具有“公共性”的内在性质，始终把提供空管服务认作是政府的责任。只是到了最近，当一些国家的政府寻求摆脱许多传统的责任、解决财务危机时，才考虑此类服务应通过传统、国家资助的国家空管局以外的机构提供；进行空管服务提供方面的商业化、公司化或私营化，并得到了大力发展。但空管服务商业化应以不损害这种公共性为前提，政府在提供这种空管服务中，有义不容辞的责任。空管服务商业化并不简单地就是从政府走向市场，政府空管管理部门在新的制度安排中，不是参与空管服务，而是将把工作的重点转向对空管服务的管理，所以，政府的责任不是减小而是增大。作为国家空管主管部门，未雨绸缪，制定必要的行业管理法律法规和行业政策乃当务之急。2.对空管服务进行细分空管服务是一种公共物品，应由政府提供，但这一见解对于空管服务的实践是不够的，空管服务本身是复杂的，具有多重属性，空管服务的制度变革不能以如此简单的判断为基础，必须进行细分。如，它首先可以分为直接空管服务和间接空管服务，前者是指用户直接享受到的空管服务，后者是为空管服务本身提供服务的服务。间接空管服务，即后勤服务和空管技术服务，完全可以通过市场来提供。即使是直接空管服务，也可以进一步细分，如划分为航空气象、航空通讯、空中交通管制、航行情报、航空监视、紧急协助服务和飞行情报服务等。对这样一个内部构成过于繁杂，承担的任务和目标取向差异较大的组织，制度创新的任务显然是艰巨的。多样化的特点决定提供空管服务的组织是复杂的，不应是单一的一体化的组织，不同的服务意味着应有不同的制度选择，如对于气象服务、通信服务就可以考虑在条件成熟后通过签订服务合同，委托行业技术优势的部门来提供；对于空中交通管制，则应强化政府职能，保证服务等等。总之，复杂的组织类型意味着需要复合多样的制度安排，政府可以发挥新的、不同的作用，不是作为唯一的提供者，而是作为促进者和管理者起作用。3.要重视空管服务改革的制度基础的变革空管服务市场化改革，实际上是激励机制的变革，其目标是通过激励机制的变革，使得空管服务的生产和提供具有较高的效率，并使空管服务的消费更为公平，要实现这一目标，需要特别关注每一项改革对空管服务激励机制的影响。4.空管服务的制度变革，要与国家公共服务改革进程相适应，与民航各个方面的改革进程相配套，在整个民航改革背景中进行空管服务的市场化改革。也就是说，空管服务市场化改革，应该与政府职能转变、政府法制化进程、机场管理体制改革、航空公司改革相协调，空管服务的市场化才能真正取得成功。