论公共危机中政府服务职能的强化

Mar.2005,Volume2,No.3(SerialNo.4)JournalofUS-ChinaPublicAdministration,ISSN1548-6591,USA35论公共危机中政府服务职能的强化北京化工大学文法学院甫玉龙*姜继为摘要：政府做好公共危机下的服务工作，是服务型政府建设和危机管理的重要方面，具有多重重要意义。文章认为，在公共危机下政府具有服务与管理两大职能，其中服务职能是管理职能的目的、导向和前提，它可以保障管理的方向正确，有助于提高管理的水平和效率。文章探讨了公共危机中政府服务的内容与方向问题，分析了心理、信息等服务和对公民个体、社会团体服务的必要性与一般内容，并对强化公共危机下我国政府的服务职能提出了一些建议，呼吁应从宏观和微观两个层面上加强服务型政府建设。关键词：公共危机；政府；服务职能；对策现代社会危机丛生，地震、干旱、洪水、流行病、飞机失事、火车出轨、煤矿爆炸、食物中毒、恐怖袭击、生产事故等突发性事件层出不穷，给民众、社会和政府带来巨大的危害。世纪之交的9·11恐怖袭击、SARS危机等重大突发事件、公共危机，把危机管理的课题摆在各国政府面前，一时间强化政府危机管理职能成为世界性潮流。同时我们还要注意到，从上个世纪70年代开始的政府治理模式的变革，也给世界带来了构建服务型政府的大潮。因此，如何把这两股潮流结合起来，即政府如何履行公共危机下的服务职能，既是行政学发展的逻辑要求，也是新形势下的现实课题。解决好这个问题，对于增强政府处理公共危机的能力，保障公民、社会和国家的利益以及提升政府形象和获得更广泛的民众支持等都有很大意义。一、公共危机中强化政府服务职能的必要性一般而言，服务于公民和社会是政府职能的基本构成部分，就如恩格斯指出的，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去1”。但是，作为社会主义国家，我国建设服务型政府还有一些特殊的原因：（1）我国奉行“一切权利属于人民”的基本*甫玉龙(1962-),男,哲学硕士,北京化工大学文法学院教授、院长,主要从事行政学和行政法学方面的研究;通讯地址：北京北三环东路15号北京化工大学文法学院，邮编：100029。电话：[phone]；E-mail:[e-mail].姜继为(1965-)，男，政治学博士，北京化工大学文法学院行政管理系副教授，主要从事中国政治思想史和行政管理学方面的研究；近年发表作品有：《提倡“行政文明”概念的必要性》（《中国行政管理》2004年2期）、《服务型政府对行政文明的依赖性》（《社科论坛》，2004年第4期）、《“拆迁上访”警示城市化过热》（《现代城市研究》2004年3期）等；通讯地址：北京化工大学文法学院行政管理系，邮编：100029；电话：[phone]；E-mail:[e-mail].1恩格斯：反杜林论，见马克思、恩格斯：马克思恩格斯选集（第4卷），219。论公共危机中政府服务职能的强化36价值观；（2）社会主义民主政治发展的要求；（3）经济体制改革要求行政管理模式变革；（4）与国际接轨的需要；（5）强化政府责任和反腐败的需要；（6）克服现阶段我国政府中官僚主义作风及其他不良方面的需要2。具体到公共危机情况下，强化政府服务职能更主要的原因是：公共危机下公民和社会独立的认知能力、抗御能力极其有限，易损性较大，独立承担、克服危机的能力不足。所谓公共危机是某种超出人类认识能力或控制能力的有害力量的肆虐性发展，是人类和自然之间或人类社会内部矛盾的对抗性爆发。公共危机具有以下特点：(１)突然性。它们一般是在人们毫无准备和毫无防范的情况下发生的。(２)不可预见性或难以预见性。危机之前人们难以察觉、预测，即便预测往往也不准。(３)不明原因性。危机发生初期，整个社会对危机的真正原因以及危机本身的真相一无所知或知之甚少，缺乏有关危机的相关知识。(４)迅速性、紧急性或紧迫性。危机的到来往往具有超出人们想象的速度，使人们根本无法躲避。(５)强大的物理破坏力和心理冲击力。危机一旦发生，往往具有广泛的和强大的破坏力，其灾难性后果大大地超出了人们的各项承受能力，造成了社会财富、物质资源和精神财富巨大损失，甚至可能导致政府的瓦解和社会的崩溃。(6)连续性或连锁性，即危机不一定局限于某一部门、行业或地区，常常会波及其他部门、行业或地区，甚至波及到整个国家，危害面广泛而且深重3。相对于公共危机的上述特点，个人和社会显得极为脆弱，需要特别保护。因为：第一，危机一般都超出个人的知识水平、素质准备和经验能力，他们缺乏抗御危机的内在力量。当代社会高速发展，危机种类日益增多，很多危机对于人类来说都是全新的，比如SARS，因此个人或社会无法了解其奥秘，掌握有效的防治之道；就是屡屡发生的地震、干旱、洪水等自然危机，由于分工的局限，普通人和一般性组织缺乏相应的知识和能力准备，对危机的处理、防范的方法、自救的措施等内容的了解也相当不足。知识就是力量，人们内在素质的结构性失衡，必然导致危机下的无能与无力。第二，个人和社会抗御危机的物资准备不足，能力较低。虽然灾害一直伴随在人类的发展过程中，寻求安全也一直是人类的重要活动，但在生产力有限的情况下，人们对安全的投入比例不可能很大。就目前来看，如果与生活、生产领域投入的资金、设备数量相比，个人与社会对安全方面的投入相对较少，因而其自发形成的应对危机的物质能力较为有限。虽然国家很重视安全、防灾建设，但由于要突出重点，力量所限，不会面面俱到，只能有限保护那些重要部门及社会公共设施，而在个人、社会上面的投入就较少。因此，最终的结果是个人和社会的抗灾物质能力差。第三，危机的加害是偶然和普遍的，所以哪里脆弱、谁的易损性大，他们受到的损害就最严重。而在危机情况下，个人和普通组织是最脆弱的，在灾害之下损害最大。第四，政府的职能是保护公民和社会，在危机情况下更应贯彻这一原则，突出服务性。我国政府正在从管理型政府向服务型政府转型，建设全面的服务型政府是时代的主题。从这种一般性原则出发，在危机情况下加强服务性就是题中应有之意和必然的结论。政府的服务职能是原则性的，针对不同的情况应有所侧重或表现为不同形式，在危机时期或危机地区，政府最主要的服务职能就应该是保护民众的生存和健康，想方设法缓解或终止危机的扩展和加重。历史上，不论是战争、地震、洪水、台风、瘟疫，还是火灾、毒气泄漏、食物中毒等突发事件，其对政府的发展可能有利，也可能有害。那些反应及时、救助得力，最大可能地保护了人民生命财产安全的政府，虽然置身危机之中，但由于民众的拥护而更加稳固；相反，一旦危机下政府冷漠待之，措施失当，不2李华芳：构建服务型政府的思考，中共四川省委党校学报，2003（4）；楚德江：试论我国服务型政府建设，中州大学学报，2003（2）。3张国清：公共危机管理和政府责任——以SARS疫情治理为例，管理世界，2003（12）。论公共危机中政府服务职能的强化37但造成生灵涂炭，也会国将不国。我国历史上多次农民起义，就是因为水旱虫灾严重而政府又缺乏起码的服务精神与举措，造成遍地烽烟，王朝毁灭。危机下最缺乏抗御能力、损失最大的都是民众，他们对政府寄托了极大的期望。同时，危机的处理绝非任何个人或组织的努力所能解决的，政府的行动则能发挥很大作用。所以，在突发危机下政府想方设法保护民众和社会，强化对他们的安全、生存等方面的服务职能，无论从政府职能的价值和逻辑性上说，还是从社会的要求和认同上说，都是极其必要和重要的。二、公共危机下政府服务与管理的关系在我国发生了SARS疫情后，讨论政府危机管理的文章多了起来，这些文章大多认为我国政府危机应对的主要问题是管理问题——如管理体系不健全、管理手段落后等，因此认为加强政府危机管理建设是最主要的任务4。这些看法是合理的，相应的举措也是必要的，但是，如果忽视危机下政府服务性建设，则是片面的，也可能是危险的。为此，需要从理论上认清危机下管理和服务的关系。危机下政府的服务职能是管理职能的目的、导向和前提，它对于保障管理的方向、提高管理的水平和效率等都是必要的。就是说，在危机下政府的管理和服务职能中，要把服务摆在第一位，用服务来统领管理、制约管理和促进管理；而且，危机把政府管理职能的范围扩大，为保障管理的正确性，服务职能也要相应扩大，以确保管理和服务职能总体上的协调。具体地看，它们的关系有这样几点：第一，危机管理的出发点和落脚点应该是服务于民众，是为了保护他们的生命财产安全，保证社会公平，保护人民群众不受非法侵害，维护社会的可持续发展。因此，危机管理的目的不能是为了保护政府的权威、权力，不能设定为消除政府的政治危机，而必须定位为保护民众的权利和权力，消除民众中的危机和隐患。危机下政府的管理必须以社会和公众的需求为导向，以服务的绩效为标准，以最大限度保护民众生命和财产安全为目标。民众的利益是危机管理的重中之重，不容混淆和忽视。第二，危机管理的内容、措施应该从服务的角度自然引出，即满足危机下群众的要求，想群众所想，急群众所急。因此，危机管理内容不是政府从自身需要引导出的，也不能闭门造车。一件事情，如果群众需要做就做，群众不同意就不应做。由于危机事件属于非常规状态，很多人认为政府应对危机事件必须有更大的权利，如采用戒严、军管、宵禁、中止民众某些法定权利等措施；甚至认为只要采取了非常措施就会达到非常的疗效。其实这种理解是机械的，事实上并不是所有公共危机都需要非常的手段，也不是所有非常手段都能起到良好作用。危机管理是否采用非常措施，需要参照危机的具体情形，需要听取民众意见，总之必须符合服务的大方向，只有这样其带来的服务性效益才能比副作用大。第三，危机管理的依据、程序及其结果都要按照法治的要求，遵循法律，受人民监督，不能因为“非常时期”而采用违法的、不受民众监督的举措。学者们的研究指出，服务型政府的根本特点是民主、法治、公开、负责等5，按照这些原则，危机下的管理也必须受限制，不能随意扩充权力、限制公民的法定权利和自由等。SARS期间，一些地方的政府部门明文下令宾馆、餐馆等不得接待来自北京、广东、山西等疫区的客人，采取强制限价、强制隔离等措施，或者强制征用民房、车辆等，将权力渗透到完全属于私人自由的领域，这4张强：SARS对我国政府危机管理的警示，国际技术经济研究，2003（3）。5楚德江：服务型政府：政府范式的新选择，安阳大学学报，2002（3）。论公共危机中政府服务职能的强化38都是值得商榷的。服务是危机管理中政府合法性的核心，只有源于服务、用于服务的管理措施才是合法的6。事实上，危机下加强政府的服务职能，不但可以保障管理的方向正确，而且会大大促进危机管理的水平和效率。因为第一，政府的服务意识制约着它对危机反应的速度和程度，服务意识越强，反应就越迅速，重视程度就越高；而服务差，就会漠不关心危机的发生及其危害，采取的措施就会不利和被动。第二，服务意识强，与民众的愿望相契合，政府措施就能更好地为民众所认同和支持，即便有矛盾也能较好沟通，起到良好的社会动员效果，落实起来更迅速、效率更高。在危机中人民会比日常更关注政府行为，需要它的服务性更好，对民众利益、公共利益的维护更自觉更努力。所以危机管理中政府行为必须争取更多的人民认同和支持，只有人民认同后政府管理才有力量。服务使得政府的凝聚力加强，把政府和人民的力量有效地整合到一起，实现真正的整体优势。第三，在危机处理过程中，仅仅依靠政府的力量也是不够的，不管政府拥有多大的力量都很难做到高效、快速、协调、灵活地应对危机，因此需要全社会的广泛协助与参与。政府积极发挥社会的作用，积极为社会服务，可以有效实现政府与市民社会的互补与协作。现代各国危机管理的经验都是最大可能地吸纳各种社会力量、各类非政府组织、企业以及公众自身的参与来应对危机。社会能否广泛参与和协助，和政府服务性关系很大。政府服务于民众和各种社会组织，与它们建立起合作、协商、伙伴关系，会起到“四两拨千斤”的作