郑州农村公共服务有效供给问题研究

1郑州农村公共服务有效供给问题研究摘要：郑州市是一个经济欠发展省份的省会城市，城乡经济社会发展不平衡、农村公共服务供给不足，在社会主义新农村建设过程中，必须立足现状、着眼长远，大力加强农村公共服务的供给，促进农村社会的全面进步。关键词：新农村；公共服务；供给；对策文章编号：中图分类号：文章标识码：郑州农村公共服务有效供给问题是一个重要课题。论文从三个方面进行研究。一是针对社会主义新农村建设的核心内容是农村公共服务的供给，从理论角度明确农村公共服务供给的重点方面；二是结合详实的数据，分析郑州市农村社会发展的现状及其农村公共服务供给存在的问题与原因；最后，依托公共服务供给理论，结合国内外公共服务供给成功做法，就郑州市社会主义新农村建设中农村公共服务的有效供给做出建议。一、郑州市农村公共服务体系建设的理论研究（一）农村公共服务的概念与行业分类随着我国行政管理体制的改革,构建公共服务型社会的呼声越来越高,让政府更好地供给公共服务在很大程度上形成了共识。但从众多文献中对“公共服务”一词的使用来看,目前公共服务的概念尚不清晰,并由此导致公共服务的范围界定不一致,所以在研究郑州市农村公共服务之前,需要给农村公共服务一个比较科学的概念和范围界定。农村公共服务的概念应该从公共服务的本质特征并结合我国农村经济和社会发展的背景来界定。首先,根据萨缪尔森对公共物品的定义,公共服务的概念等同于公共产品,即公共产品从有形还是无形来划分没有太大意义,主要应该把握公共服务的本质特征,即未付费者的非排他性和受益的非竞争性,具有外部效应。其次,农村经济发展方面,当前我国农村市场经济体系基本建立,农民对私人产品的需求可以依靠农村市场得以满足,而农民日益增长的公共需求却存在供给上的严重短缺。农村社会发展方面；当前我国农村社会矛盾多发的根本原因在于农村社会保障体系的不健全。同时,农村行政管理体制亟待转型,而公共服务型政府建设的核心是政府2应履行好公共服务的供给职能。根据对农村公共物品本质以及当前我国农村经济和社会发展基本状况的分析,所谓农村公共服务,是指筹集和调动农村社会资源,通过提供农村公共产品(包括水、电、气、交通等具有实物形态的产品和教育、医疗、文化、社会保障等非实物形态的产品)这一基本方式来满足农村社会公共需要的过程。根据农村公共服务的这一定义,郑州农村公共服务从职能类型上可以分为3种,一是制度性公共服务(也称政权性公共服务),这一类型与传统的政府职能相吻合,主要包括农村行政、立法、司法、消防和治安等；二是经济性公共服务,主要指覆盖面广、建设成本高、沉没成本大的农村基础设施,包括农村水利设施建设、农村电力、通信、网络、交通等；三是社会性公共服务,这一类型主要指具有社会外部性的行业,包括农民就业、农村社会保障、农村教育、卫生、文化、体育、医疗和环境保护等。根据公共产品理论,农村公共服务从性质上又可以分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务是指具有完全非排他性和非竞争性的服务,如农村政府的行政服务、治安和消防、公共基础设施、生态环境保护、义务教育、公共卫生防疫、抗震救灾、农业科技服务等；准公共服务是指具有部分排他性或竞争性的商品,如农村职业教育、法律援助、社会保障、金融和保险服务、农民创业支持等。根据当前郑州市的经济和社会发展状况,郑州市农村公共服务的具体行业范围和分类见表1。表1郑州市农村公共服务的行业范围和分类按职能分类按性质分类纯公共服务准公共服务制度性公共服务农村基层政府行政服务,农村治安和消防,农村市场秩序的维护农民法律援助经济性公共服务农村公路,农田水利设施,农村电网改造和沼气等可再生能源开发,农村人畜安全饮水工程,农村科技信息服务,农村抗震救灾和防汛抗旱等应急机制,村庄规划和农村产业规划农村通信、有线电视和互联网设施,农村金融保险服务,农民创业支持社会性公共服务农村义务教育,农村基本医疗保障和公共卫生防疫,农村生态环境保护工程农民职业教育和上岗培训,农村文化、健身和娱乐设施,农村社会保障3（二）郑州市农村公共服务的有效供给机制由于农村公共服务也具备未付费者的非排他性和受益的非竞争性两种基本性质,会出现农村公共服务的免费搭车问题,所以私人一般不愿提供公共服务(特别是纯公共服务),这就会导致农村公共服务供给的缺失。而另一方面,农村公共服务能够给农民带来福利水平的提高,农民对公共服务的需求日益强烈,因此为解决农民对农村公共服务的强烈需求与农村公共服务供给严重短缺之间的矛盾,需要建立一套郑州市农村公共服务的有效供给机制。1.农村公共服务体系的运行机理农村公共服务隶属于公共服务，它是指根据国家经济社会发展阶段和总体水平，在充分考虑各种约束条件的情况下，建立在一定社会共识基础上，为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务。从政府公共管理实践来说，所谓农村公共服务体系是指各级政府对农村公共产品进行界定、确定供给标准和供给方式以及选择供给者的管理行为。构建同时兼顾民主、效率和公平的农村公共服务体系，要以政府为主体建立决策机制、供给机制和监督机制。决策机制体现民主，新公共服务理论的核心思想决定了决策应该是自下而上的，而不是自上而下的。供给机制体现公平，探求市场化社会化的途径，建立政府为主体的多元投资主体机制。监督机制体现效率，政府应建立有效的绩效考核体系，对资金的流向形成一套严谨的制度，同时对投入-产出效率进行有效评价。图1为政府视角的农村公共服务体系的运行机理。图1政府视角的农村公共服务体系的运行机理2.农村公共服务体系的供给主体4（1）农村公共服务体系的供给主体的宏观分析多年来，我国农村公共服务主要是以政府为主体，供给主体比较单一。这必然带来两方面的问题：一方面农民急需的和农村可持续发展所需的公共服务和产品供给严重不足，另一方面某些公共服务和产品却供给过剩。因此，应建立以政府监管为主，市场、农民组织和农民个体相结合的多元供给机制。图2为公平的供给机制。图2公平的供给机制当然，提供公共服务效率高以及对社会公平产生较好影响可以作为两项评价指标，决定供给主体。在这个供给机制中，政府主要发挥主导作用，提供带有根本性、具有重大性、体现基本性的农村公共服务。究其原因，有3条：首先，由于市场失灵的存在，有些服务由政府提供效率会更高。其次，对社会公平有重大影响的服务应该由政府提供。最后，由于服务提供存在不经济的现象，其他供给主体不愿意提供的一些基本公共服务，需要由政府提供。在政府发挥主导作用的同时，要尽快建立起城乡一体化的、均衡的公共服务管理体系，向城市和农村提供均衡的公共服务。在完善农村公共服务供给机制的过程中，要充分发挥市场主体的作用，引入竞争机制，改变当前农村公共服务供给效率低下、可控资源不足的问题。政府要加快农村产权制度改革，将那些需要付费的公共服务市场化。农民组织是指农民自发组织的团体，可以实行自我管理，进一步增强民主意识和合作意识，提高自我组织、自我服务、自我管理和自我教育的能力，同样也可以作为农村公共服务供给的主体。由于供给者和需求者为同一群体，农民组织作为农村公共服务供给的主体更有利于实现效益最大化。农村公共服务机制的构建离不开农民个体的主动介入，增强农民参与公共服务的积极性在现阶段尤为必要。在这方面，政府要发挥主导作用，完善措施，充分发挥农民个体在农村公共服务供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正5成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和自理者，有效保障农村公共服务供给。由于多元主体形成了有效竞争，同时农民作为受益者，又作为供给者，对供给也能够形成有效的监督。多元供给主体机制能够最大限度防止垄断造成的不公平。（2）郑州农村公共服务体系的供给主体的选择农村公共服务供给体系的建立是一个全局性、系统性的工程,需要分阶段、分目标来实现。农村公共服务的供给主体可以是政府(主要是地方政府)、农村社区或村委会、农村私人组织或个人。农村公共服务的供给方式可以采取政府直接供给、政府间接供给(包括政府委托私人供给、政府补贴私人供给)、社区集体供给、市场供给等方式。农村公共服务供给的融资主要有政府财政提供资金、金融业融资支持、社区集资、私人提供资金或依靠国外投资几种方式。就当前郑州市农村的实际情况来看,满足私人需求的农村市场经济体系基本建立,而农村公共服务供给体系的建设还处于起步阶段。这一阶段,农村公共服务的供给主体还比较单一,主要依靠财政支农来提供农村公共服务。这主要是因为郑州市农村金融市场发展薄弱,农村金融市场为公共服务供给的融资支持有限；农村社区建设也刚处于探索阶段,村民自治体制还不健全；农村缺乏公益性的社会组织,总部在城市的社会组织对农村的资助有限；农村乡镇企业多为中小企业,服务社会的能力有限；而国外资本也很少投资于河南省农村公共服务领域。所以,从目前到2020年这一阶段,郑州市还主要依靠政府财政支农来提供农村公共服务。而郑州市是农业大省河南省的省会,也是经济欠发达地区,人均财政资金相对较少,所以政府在财政支农过程中又面临重重困难,不可能在短时间内健全整个公共服务供给体系。所以郑州市农村公共服务供给体系的建设,需要政府在较长的时间内,在充分了解农民对公共服务的需求偏好基础上,逐步增加财政支农的比例,优化财政支农的结构,并积极筹集社会资金,优选需要优先发展的公共服务领域,分目标、分阶段来实现。三、郑州市农村公共服务体系建设水平2006年郑州市农村公共服务体系建设是很落后的，郑州市农村社会事业是仍然滞后的局面，2006年郑州市农村社会事业发展面临严峻形势，可以概括为：农村公共卫生和预防保健服务设施落后，农村卫生队伍整体素质偏低；农村学校6师资力量不足，教学条件落后；全市虽然有70%的行政村通上了公路，但是由于配套管理措施跟不上，道路破坏严重。同时，仍有70%以上的自然村没有通上公路。全市有62.34万人仍在饮用高氟、高砷、高盐和高污染等四类重度不安全饮用水。农村环境卫生状况较差，垃圾乱堆乱放现象相当普遍，面对严峻局面，近年郑州市开展新农村建设，郑州市农村公共服务体系建设取得了一定成效。（一）郑州市农村公共服务体系建设所取得的成效郑州市委、市政府认真落实中央部署，2006年以来，市委、市政府坚持把新农村建设作为统领“三农”工作的总抓手，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，以产业发展、农民增收、村庄整治为重点，不断增加投入，加大城乡统筹和“以工促农、以城带乡”力度，有效地推进农业发展、农民增收和农村面貌的改善，全市农业与农村经济快速发展，农村基础设施和社会公益事业明显加强，跨越式发展三年行动计划确定的“百村示范”目标超额完成，达到103个。在2008年全省新农村建设实现程度前500名中，郑州占据255席，全省新农村建设郑州市大幅领先，取得了丰硕成果，不断加大公共财政对农村地区的支持力度、健全公共服务供给体系所取得的，无论在农村公共服务供给的质量方面，还是在数量方面，都有了极大程度提高，有力地缩小了城乡公共服务供给差距。一是现代农业步伐加快，农民收入稳定增长。“新农村建设的首要任务是发展生产，产业兴，农民富，建设新农村才会有本钱，才会有后劲”，农业产业化经营水平不断提高，2008年底全市市级以上农业龙头企业发展到260家，比2005年增加1.05倍，农产品加工销售收入突破200亿元，增长近1倍，带动本地及外地农户136万多户；同时，制定了《郑州市新农村建设示范村发展产业支撑的指导意见》，引导示范村农民发展“一村一品”主导产业。2008年，又在新农村专项奖补资金中单列了1500万元作为产业发展专项资金，从全市70个重点示范村中征集了63个产业建设项目进行重点扶持，到年底有56个项目见到成效。全市新建农民专业合作社350个，建成20个现代农业示范园区，206万亩无公害农产品生产基地。现代畜牧业快速发展，畜牧业产值占农林牧渔业增加值比重达到43.8%。农业生产条件明显改善，全市农业耕种收综合机械化率达到66%，农田有效灌溉面积比率达到了63%，全市农民人均纯收入从4774元增