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以开发性金融服务经济社会发展国家开发银行党委书记董事长陈元准确把握政府与市场的关系，以及政府信用在市场中的重要作用，是世界各国关注的重要命题。对中国这样的发展中国家，如何从现阶段国情出发，充分发挥政府信用的作用，以市场建设促进经济社会发展，需要我们高度重视、深入思考。一、从金融危机反思政府信用的作用金融危机爆发以来，为应对危机，各国政府都加强了政府干预，相继出台了一系列刺激经济增长的措施。从政府干预和救市的措施看，主要通过三种信用形式：一是以货币信用向市场注入流动性，稳定市场信心；二是以财政信用对企业实施国有化，避免企业倒闭的连锁反应和系统性风险；三是增加开发性金融机构的作用及其机构信用。这使我们重新审视政府与市场的关系，以及政府信用在市场中的重要作用。在经济发展中，政府和市场都不是万能的，各有各的角色，谁也替代不了谁。政府和市场不是截然分开的，在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，政府干预与市场调节应相互配合、取长补短，政府信用与市场信用要相互作用、优化组合。在当前金融市场和实体经济出现系统性风险之后，政府的作用就凸显出来，要通过政府增信，校正市场功能的缺失，帮助市场恢复到稳定和理性状态。自由放任市场的逐利性会加大周期性波动，使市场信用有正反馈的波动放大作用。在经济大势向上时，市场向上走得很高，形成泡沫；而在经济下行时，市场信用也在下行，低于稳定的平衡点，会对市场起到推波助澜、加速恶化的作用，造成系统性、全局性风险。完整的信用体系既要满足市场主体在上升期的盈利和发展，遏制泡沫，又要维护下降期的市场稳定，使多数人的利益得以保护。过去我们对这一点认识不够，这次金融危机使我们对市场信用的负面影响进行反思，重视和思考信用的稳定面。政府信用对于锚定市场信心和恢复经济有重要作用。政府信用主要包括财政信用、货币信用和法定机构信用三种形式。财政信用由税收、预算等法律规定产生，货币信用由国家发行法定货币产生，法定机构信用是指国家通过立法或者隐性担保等方式对机构进行增信，美国“两房”就是这样的法定机构。这三种信用形式一方面靠政府信用支撑，另一方面靠业绩支撑；既是法定信用，又是业绩信用；既统一于市场，又都以国家经济实力为最终支撑。政府信用的充分发展、优化运用和配置是所有国家经济运行中的重要课题，也是政府、市场、社会和金融发展程度的重要标志。政府信用有不随市场波动而波动的能力，是稳定市场和稳定金融的基础，能抵抗市场的逆向风波，保持市场的系统性、全局性稳定。在这次金融危机中，各国政府所采取的救市措施，实际上是政府信用在应急状态下的一次很好运用。虽然产生的效能不同，也面临各种争议，但政府信用的重要作用日益引起各国的高度重视。总结这次金融危机的经验教训，政府信用要和市场信用有效配合组合、优化运用，才能发挥最大合力，缓和或避免全局系统性风险。信用是连接所有经济活动主体和经济环节的纽带。建立一个完善而强健的信用体系，就是要按照经济发展的要求来科学组合和运用各种信用，使其各自发挥功能，特别是要以政府信用和准政府信用作为凝结剂和连接剂，把各种信用有弹性、强健地组织起来，提高对抗冲击的韧性和强度，构筑稳定的框架和体系，保护大多数人的最直接利益，如储蓄、基本消费、中低收入家庭住房、投资收益等。这次美国的“两房”陷入危机，最终被政府接管，既有过度运用政府信用逐利的原因，也有监管不力、风险过度集中的原因，但不能因此而否定法定机构的重要作用。实际上，“两房”的市场运作、政府信用支持等都是值得我国学习借鉴的。二、我国对政府信用、市场信用的认识和运用（一）我国对政府与市场的关系及信用的认识经历了一个不断探索、发展、深化的过程。从计划经济到市场经济，从“大一统”财政到信贷融资成为主体，我们逐渐认识到，政府和市场要相互结合、相互作用，政府推动市场发展，市场为政府目标服务。计划经济与市场经济下政府作用的区别，不是政府要不要发挥作用，而是政府要在市场中采取不同的定位和方式，实现从直接操作物质生产到建设制度和信用的转变。政府不仅要在制定市场经济运行规则等市场的外部形态上发挥作用，更要在建设市场信用这一市场的内部形态上发挥作用，这是政府进入市场的唯一语言。与发达国家对政府信用的普遍运用相比，我国对如何用好、用足政府信用还存在很多模糊认识，对政府信用的运用往往局限在某个部门，没有充分运用，对经济全局的贡献也不够，金融体系和信用建设尚处在初级阶段。（二）在现实国情下，应更好地把政府信用与市场信用结合起来，加大信用建设。作为发展中国家，我国还存在大量信用及市场空白、缺损，要实现跨越式发展，就要先建设市场、建设信用，这也是政府支持发展的新的重要内容。历史地看，西方成熟的市场也不都是自然自发形成的，他们之所以鼓吹自由市场，是为了限制发展中国家加速发展。在体制转轨时期，我们要发挥中国社会组织化程度高、政府作用空间大的传统文化和政治体制优势，把政府、金融、市场和企业等要素资源整合起来，主动建设和培育，加快形成完善的市场、信用和制度体系，这对经济发展有全局性、系统性的影响，能起到事半功倍的效果。（三）优化运用政府信用，孵化和培育健康的市场主体。通过多元化、市场化运用，把政府信用的高能量和组织协调优势用于治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设，就能够孵化出市场信用，培育大小不一的、健康运行的市场主体。比如，在基础设施建设领域，政府对投融资平台企业等进行组织增信，能够提高信贷与财政融资的联动效率，并为平台企业走向资本市场创造条件。在这个过程中，政府在市场中的作用通过组织增信的方式实现，这是基于市场的平等关系，而不是盲目的外部干预。对于支持瓶颈领域发展，这种方式比财政补贴力度更大，作用面更广，而且更可持续。（四）银行和地方政府的关系，本身也是建立在信用基础之上的。信用是银行的生命线和存在的前提；而各地的市场环境和信用制度是基于地方政府信用来推动和发展的。银行和地方政府共同构筑信用基础，既防范和化解金融风险，又支持经济发展，从而使银政关系不再互相分离和冲突，而是形成合力。通过银政合作，能够建立看上去无形，实际上却有巨大力量的信用结构，有利于企业规范经营、增强风险意识和还贷能力，有利于提高地区和企业的信用等级，也有利于办好银行，提高资产质量，对地方、企业和金融发展都有积极作用。广义看，政府与市场的关系、政府信用与市场信用的关系，以及如何通过金融方式优化运用政府信用建设市场、制度和信用，可以看成是制度经济学的内容。下面，再从发展经济学的角度，分析中国所处的发展阶段以及适应发展所需要的金融形态。三、经济发展阶段及对应的金融形态从发展经济学来看，任何国家的发展都有明显的阶段性特征。研究经济发展阶段及其特征，能够揭示不同时期经济社会发展的规律，为落后经济实现赶超指明方向和路径，对现实经济有重要的指导作用和实践价值。（一）经济发展一般要经历建设、产业、消费三个阶段。一是建设阶段。特征是以建设为主，产业和消费从属于建设。这个阶段是经济发展的起步阶段，基础设施建设任务艰巨，产业处在上升期和发展期，消费处于初级阶段。二是产业阶段。特征是产业发展对资金、技术和人才等社会资源具有较强的调动力，对经济贡献最大，建设和消费都受产业拉动。三是消费阶段。特征是经济高度消费化，建设和产业都由消费拉动。这一阶段有形的物质产业在经济中的比重降低，能源和材料的消耗量减少，服务业成为经济的主体，个人消费开始展现出巨大的生命力，成为推动发展的主要因素。上述三个阶段逐级演进，时间上有先后，但空间上可以并存，在不同时期侧重点不同，有主要矛盾和次要矛盾的区别。当前，中美分别处在建设和消费阶段。中国还处于社会主义初级阶段，尽管东部沿海相对发达地区的基础设施已接近国际先进水平，但广大中西部地区和农村的建设任务仍然很重，产业基础薄弱，消费还远没有成为拉动经济的主力。美国2008年的消费是10万亿美元，占其GDP的71%，美国利用全球资金和产品来维持高消费，这种相对脆弱的模式，已经引起了全世界的质疑。2003—2008年间，中美两国对世界经济增长的总贡献超过40%，其中美国为25.6%，中国为15.8%，这在一定程度上表明，中国的建设和美国的消费是带动世界经济发展的两个主要发动机。这次金融危机使美国这台发动机的动力出现衰减，中国的动力相对增强。我们要把握机遇，趋利避害，增强自主发展能力，缩小与发达国家的差距。（二）经济社会发展阶段与对应的金融形态不能相互错位。在建设阶段开发性金融的作用更有效，与产业阶段相适应的是以企业为中心的资本市场，与消费阶段相适应的是消费金融。如果经济社会发展演进到新的阶段，金融形态没有随之调整，轻则难以满足经济发展需要，重则带来动荡甚至倒退。比如，以资本市场对建设阶段融资，就会造成新项目融资空白、不匹配问题，特别是中国这样大量新项目同时上马，融资空白问题就很突出。又比如，美国经济已经发展到消费阶段，而融资仍停留在以资本市场为主体的华尔街金融阶段，其运转的前提是市场出清，即只有在企业可以破产的情况下，这种金融形态才有效。而在金融危机中，个人或家庭不可能通过破产消亡来实现市场出清，这就丧失了华尔街金融赖以生存发展的基本前提条件。这次危机的教训表明，以盈利为唯一目标的资本市场不适用于社会化的消费金融。对于消费阶段，目前世界上还没有成功的融资模式和经验，今后的出路可能是既要运用政府增信，又要制定更严格的贷款条件，同时加大对无法获得贷款的中低收入家庭的保障力度，形成以政府增信下的资产证券化为基础、兼顾社会目标和盈利目标、同时增强监管确保资产质量的融资方式。最近，美国宣布了1930年以来最大规模的金融监管改革方案，开始创设新的消费者保护机构，并加强对衍生产品的管理。但效果如何，还有待实践检验。四、在中国当前的发展阶段，开发性金融是促进经济社会发展的有效方法（一）中国建设阶段的重要特征。首先，城市化是过去20年、也是未来50年甚至100年中国经济发展的基本动力和核心特征。工业化产生供给，城市化产生需求。城市化不仅是国土的物理景观和人口构成的变化，更是人身份的变化，农民变市民，产生大量的商品需求，改变社会分工、消费结构。其次，中国的城市化具有历史前所未有的同步性。西方城市化的动力是资本，利润是主要目标，社会平等受到制约。而中国是社会革命推动的城市化、工业化，13亿人民的小康和福祉要大体同步，统筹考虑城乡建设、产业和消费的协调发展，这就加大了时间和空间上的集聚性。再次，由于这种历史发展的集中，使中国建设阶段面临诸多方面的瓶颈制约，如基础设施、基础产业以及“三农”、中小企业、文教卫生等民生富民领域。对于这些领域的巨额建设资金需求，传统财政融资力量和作用有限，商业金融也不愿涉足，这是深层次的信用和市场落后、制度缺损的突出表现。（二）开发性金融是中国建设阶段不可或缺的金融形态。尽管在建设阶段可以有多种金融形态存在，但开发性金融不可或缺。开发性金融是连接政府和市场的桥梁，是适应制度落后和市场空白，为实现跨越式发展，为维护国家金融稳定、增强经济竞争力而出现的一种金融形态。它不是政策性、商业性的机构属性问题，而是一种金融方法。无论是发展中国家还是发达国家，只要存在瓶颈领域，就需要开发性金融发挥作用。开发性金融能够通过融资推动，把政府、市场和金融等力量结合起来，共同推进市场建设，完善微观制度和金融基础设施，用市场化方式实现政府的发展目标。更重要的是，开发性金融通过市场建设构造经济平稳增长的制度基础，发挥平抑经济周期波动的作用，做到“顺境隐于市，逆境托举市”。即在经济快速增长期，开发性金融隐于市场，通过为项目构造市场出口，让出更多的空间，引入商业资金发挥作用；在经济下行期，开发性金融加大对基础设施等瓶颈领域的支持力度，为经济平稳较快增长注入强大动力。尤其在当前，大量投资拉动型项目以及关乎社会民生的中小企业贷款等项目，都需要开发性金融继续发挥重要作用。（三）与财政融资和商业性金融相比，开发性金融在目标、功能、效率等方面都有明确不同。第一，开发性金融能够更好地实现国家战略目标。开发性金融不是单纯追逐股东利益、机构利益，以盈利为唯一目标，而是始终站在国家