武汉市土地利用总体规划(2006-2020年)

武汉市土地利用总体规划（2006~2020年）2011-11-30前言土地是人类生存和发展的基础。基于我国人多地少的基本国情，必须贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹土地资源的开发、利用和保护，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。根据《湖北省土地利用总体规划（2006~2020年）》、武汉市国民经济和社会发展规划、《武汉市土地利用总体规划大纲（2005~2020年）》，结合经济社会发展实际，制定《武汉市土地利用总体规划（2006~2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》立足于武汉市土地资源供需状况和未来15年经济社会发展形势，确定全市2006~2020年土地利用主要目标和控制指标，统筹安排各类各业各地区用地，优化土地利用空间布局，明确耕地和基本农田保护、建设用地节约集约利用、土地利用生态建设和环境保护、中心城区土地利用的管控要求，布局和安排土地整治工程和重点建设项目，提出统筹区域土地利用的调控政策和规划实施的保障措施。《规划》以2005年为基期年，2006~2020年为规划期，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。《规划》是指导全市土地利用和管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。第一章总则一、指导思想和原则（一）指导思想以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，全面落实科学发展观，抓住国家加快中西部发展和武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会（以下简称两型社会）综合配套改革的战略机遇，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，统筹区域、城乡、近远期的用地需求，协调保障发展、保护资源和保护环境的关系，为加快建设中部地区龙头城市和生态宜居滨江城市提供用地保障。（二）基本原则1、严格保护耕地特别是基本农田，立足解决农业、农村和农民问题，全面提升农业综合生产能力。2、节约集约利用建设用地，按照建设资源节约型社会的要求，盘活存量、严控增量，提高建设用地利用效率。3、统筹各类各业土地利用，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡和区域协调发展。4、协调土地利用和生态建设，按照建设环境友好型社会的要求，加强自然景观、水生态环境的保护和修复，建设具有滨江、滨湖特色的生态文明城市。5、加强和改进规划实施保障措施，确立土地利用规划在统筹城乡建设和土地管理中的龙头地位，加强规划的宏观调控作用。二、规划任务（一）统筹区域土地利用优化土地利用结构和布局，科学划定土地利用分区，明确分区土地利用主导方向，制定差别化的土地利用政策；合理安排各区主要规划指标，强化对区级规划的目标调控和空间引导。（二）保护土地生态资源严格落实耕地特别是基本农田保护责任，确保耕地和基本农田数量；积极推进高产农田建设，稳步提高耕地质量；重点保护基础性生态用地，合理安排生态建设用地，构建综合生态空间体系；加大生态建设和环境治理力度，统筹土地利用与生态保护；制定不同分区生态建设的引导性措施，因地制宜改善土地生态环境。（三）保障科学发展用地合理配置各类建设用地，优先保障民生工程、基础设施、生态建设和环境保护用地；实行建设用地空间管制，明确管制规则和监管措施；建立建设用地集约利用目标调控体系，促进土地集约利用。（四）创新规划实施机制健全规划实施管理制度，确保规划权威性和严肃性；完善规划实施的经济机制，制定耕地保护和土地集约利用的激励政策；建立规划实施评价制度，促进土地利用规划目标的实现；推进数字国土建设，提高规划管理效率。三、规划范围规划范围为全市行政管辖范围，包括江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区、青山区等7个城区（以下简称七城区）和东西湖区、汉南区、蔡甸区、江夏区、黄陂区、新洲区等6个远城区，土地面积854909公顷。第二章土地利用面临的形势一、土地利用现状武汉市是湖北省省会，地处江汉平原东部，长江、汉江之滨。地势北高南低，中部低平，以丘陵和平原相间的波状起伏地貌为主；土地适宜性广泛，利用程度较高。根据土地利用变更调查数据，2005年末，全市农用地面积564609公顷，占全市土地总面积的66.04%；建设用地面积139699公顷，占全市土地总面积的16.34%；未利用地面积150601公顷，占全市土地总面积的17.62%。农用地中，耕地占61.13%，园地占2.40%，林地占15.59%，牧草地占0.05%，其他农用地占20.83%；建设用地中，城镇工矿用地占40.91%，农村居民点用地占35.24%，交通水利用地占20.50%，风景名胜设施及特殊用地占3.35%；未利用地中，水域占74.94%，滩涂沼泽和自然保留地占25.06%。（详见附表2）二、现行规划实施成效（一）增强了社会各界依据规划用地的意识《武汉市土地利用总体规划（1997~2010年）》（以下简称现行规划）为实施土地用途管制提供了法律依据，为划定基本农田保护区、制定土地利用年度计划、开展建设项目用地预审、实施土地征收与农用地转用提供了规划依据。规划实施以来，国家和省、市严格依照土地规划审查、审批土地，对不符合规划的建设项目不予批准，对违反规划用地的行为严肃查处，增强了社会各界依据规划用地的意识。（二）强化了对耕地特别是基本农田的保护全市依据规划实际划定基本农田322566公顷，涉及106个乡镇，10884个保护地块，建立了1730个标志牌，逐级签订了保护责任书，有效落实了基本农田保护目标。现行规划实施以来全市非农建设共占用耕地10487公顷，其中，2000－2005年间，经批准的建设项目占用耕地8049公顷，同期补充耕地8779公顷，实现了耕地占补平衡目标。（三）保障了城市建设发展合理的用地需求1997－2005年间，全市依据规划上报并获国家、省批准的项目净增加建设用地16084公顷。其中，基础设施项目用地4005公顷，占总量的24.9%；居住用地1898公顷，占总量的11.8%；工业用地4809公顷，占总量的29.9%；社会发展等用地5372公顷，占总量的33.4%。规划保障了绕城公路、天河机场二期航站楼、武广高速客运专线、阳逻电厂、神龙汽车二期、武汉市体育中心、新江汉大学等一批重大项目的实施，促进了全市经济社会的发展。（四）促进了土地集约利用水平的提高现行规划有效引导了建设项目集中布局，同时国家围绕规划实施推行了土地利用年度计划管理、建设项目用地预审等制度，通过对建设用地总量控制、建设项目立项阶段的用地预审，有效促进了建设用地集约利用，全市单位建设用地二、三产业产值由1996年的4.2万元/亩提高到2005年的10.1万元/亩，年均增长10.3%。三、现行规划实施存在的主要问题（一）上级规划下达的规划主要指标与我市经济社会发展水平、自然禀赋条件不相适应1、规划建设用地指标不足。1996年全市GDP占全省总量的26%，但上级规划分配的建设用地净增指标为12418公顷，建设占用耕地指标为9394公顷，约占全省总量的10%。1997－2005年，全市实际净增建设用地16084公顷，建设占用耕地10487公顷，在64%的时间段内使用了130%的建设用地增量指标和112%的建设占用耕地指标。2、耕地补充的途径与规划预期有差异。现行规划要求全市补充耕地9900公顷，年均补充707公顷，1997-2005年，全市通过土地整理复垦开发增加耕地6475公顷，年均增加719公顷，总体实现了耕地补充目标，但补充耕地的途径与规划不一致。规划确定土地整理、土地复垦和土地开发增加耕地占补充耕地目标的比例分别为4%、56%和40%，而规划实施主要以土地整理和土地开发为主，分别占实际补充耕地比例的33%和57%，受资金和手段限制，土地复垦仅占10%。3、基本农田保护压力大。在数量上，上级规划下达的基本农田保护目标为322400公顷，2005年实有耕地面积为345119公顷，基本农田占耕地的比例已达到了93.4%。在布局上，由于优先把城镇周边、交通沿线的耕地划定为基本农田，导致城镇发展与基本农田保护之间的矛盾突出。（二）市级规划的指导作用未充分发挥1、市、区两级规划的指导作用不够。现行规划对市、区、乡三级规划的定位不明，将各级规划的作用都定位于指导项目用地报批，未能体现上级规划对下级规划的宏观指引作用，即市级规划指导区乡级规划编制和修改，区级规划引导乡级规划用地布局的作用。2、规划对建设不确定性应对不足。现行规划严格按照乡级土地利用规划图（1：1万）划定的各类土地用途图斑进行管理，各项建设必须符合土地用途要求，但实施中诸多不确定性与图斑刚性管理产生矛盾。主要表现为：一是处于快速发展期的城镇实际用地与现行规划确定的建设区不完全相符；二是部分已列入规划的交通、水利等线性工程建设项目在实施中，对线路进行优化调整也被视为不符合规划；三是风景名胜区、生态旅游区等区域内建设项目选址具有不确定性，实施中常与规划不符。因规划对不确定性因素预见和应对不足，导致规划修改调整较频繁。3、缺乏保障规划实施的引导和激励机制。现行规划过于强调对终极目标的控制，忽视了对规划实施过程的引导。主要表现为规划缺乏对耕地在省域范围内跨地区补充、建设用地节约集约利用、耕地和基本农田保护的政策引导和激励机制等，未能充分体现市场在资源配置中的基础性作用。（三）建设用地节约集约利用水平差异明显1、节约集约利用水平区域差异明显。2005年七城区单位建设用地二、三产业产值为24.9万元/亩，人均城镇工矿用地为67平方米，土地节约集约利用水平较高。而远城区单位建设用地二、三产业产值为2.2万元/亩，低于同期全国3.33万元/亩和全省2.65万元/亩的水平；人均城镇工矿用地为167平方米，高于同期全国130平方米和全省98平方米的平均水平。2、农村居民点用地相对粗放。按照现行规划，1997-2010年全市农村居民点用地年均净减少734公顷，而规划实施以来，在农村人口略有下降的情况下，农村居民点用地不减反增，由1996年的40079公顷上升到2005年的49232公顷，年均增加915公顷。（四）生态优先的理念在规划中未充分体现现行规划编制以严格控制建设用地规模和保护耕地为重点，对生态环境主要以控制不被占用等被动性保护为主，缺少生态建设的主动性举措，客观上导致了规划生态保护和建设缺乏系统，建设力度不够，部分城市生态资源受到破坏，特别是主城周边一些大型山体、湖泊受到侵蚀，未能有效彰显武汉市特色山水资源。四、面临的机遇与挑战（一）面临的机遇1、经济全球化发展为全市产业结构调整和优化带来了新的契机。随着经济全球化趋势的增强，全球生产要素和产业转移加快，沿海产业将加速向内地转移。武汉市产业基础雄厚、土地和劳动力成本相对较低，在内陆地区具有承接东部产业转移的显著优势，是产业转移的首选之地，这为全市促进产业结构调整和优化，加快现代制造业、高新技术产业和现代服务业的发展带来了新的契机。2、中部崛起战略的实施将有力提升武汉市在全国经济发展格局中的战略地位和作用。国家中部崛起战略的实施，将使中部地区与东部、西部、东北等地区处于相对均衡的政策环境，加大中部地区在区域经济发展中的作用。武汉市作为湖北省省会、中部地区中心城市和全国的交通枢纽，将发挥在中部地区的经济核心作用、示范带动作用和杠杆传导作用，提升其在全国经济发展格局中的战略地位和作用。3、武汉城市圈两型社会综合配套改革试验区的建设为城市发展带来了强大的外在动力。武汉城市圈两型社会综合配套改革试验区的建设，有利于武汉市整合中部地区尤其是武汉城市圈的资本、技术、人才、信息等生产要素，与长三角、珠三角、环渤海等地区的城市开展协作，为全市发展带来了强大的外在动力。国家赋予武汉城市圈两型社会建设先行先试的权利，有利于武汉市创新循环经济发展机制，促进资源集约利用，形成低投入、低消耗、低排放、可循环再利用的节约型、环保型增长方式，实现经济和社会的可持续发展。（二）面临的挑战1、耕地和基本农田保护形势更加严峻。为促进经济社会可持续发展和土地资源的可持续利用，必须加强农用地特别是