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中国的消费者政策和消费者立法作者：梁慧星一、中国的消费者政策的概要（一）中国的消费者政策1.消费者问题的发生中国在改革开放前长期实行计划经济体制，限制商品生产和交换，社会生活中长期存在的问题是消费品短缺，而不是消费者保护问题。在经历“文化大革命”造成的社会动乱和经济停滞之后，从1979年开始实行经济体制改革和对外开放政策，促进了市场经济（当时叫商品经济）的极大发展。各种家用电器、化学化纤制品、美容化妆品、各类饮料、食品和药品的大量生产、大量销售，在满足消费者生活需要的同时，却发生了损害消费者利益的严重社会问题。因产品缺陷对消费者人身、财产安全造成危害的情况日益突出，饮料瓶炸裂、电视机显像管喷火爆炸、燃气热水器煤气泄漏、食品中毒等事件时有发生；一些不法厂商大肆粗制滥造，生产伪劣商品，严重损害消费者利益；不少地方发现制造、贩卖假药、劣药和有毒食品、以工业酒精兑水作为饮用酒销售等严重危害消费者人身财产安全的犯罪活动。（注：1985年7月12日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布《关于从严打击制造贩卖假药、毒品和有毒食品等严重危害人民生命健康的犯罪活动的通知》，最高人民法院公报1985年第3号，第10～11页。）在这种背景下，逐渐形成全国性的消费者保护运动。1984年，中国消费者协会成立，开始受理消费者投诉，同损害消费者利益的行为作斗争。由于中国实行改革开放本身就带有危机对策和实用主义的性质，缺乏经济理论和经济政策的支持，突然面临损害消费者利益的严重社会问题，一时还难于形成明确的消费者保护政策。2.消费者政策的形成中国消费者协会的成立，推动了对消费者保护政策和立法理论的研究，各地纷纷制定消费者保护的地方性法规，在此基础上，国家立法机关于九十年代初开始进行消费者保护的立法。1993年10月31日颁布消费者权益保护法，标志中国消费者保护政策的形成。依据消费者权益保护法的规定，中国消费者保护政策的要点如下：（1）中国消费者政策的目的是，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展（第1条）。（2）经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则（第4条）。（3）国家保护消费者的合法权益不受侵害。国家采取措施，保障消费者依法行使权利，维护消费者的合法权益（第5条）。（4）保护消费者的合法权益是全社会的共同职责。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督（第6条）。（5）国家制定有关消费者权益的法律、法规和政策时，应当听取消费者的意见和要求（第26条）。（6）各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作。各级人民政府应当加强监督，预防危害消费者人身、财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行为（第27条）。由上述要点可知，中国消费者政策的实质在于，承认市场经济条件下的企业与广大消费者之间，存在利益冲突，必然会有一些企业要不择手段地损害消费者的利益。鉴于企业为拥有强大经济力的组织体，分散的、经济力薄弱的消费者难以与之抗衡，因此需要由国家承担保护消费者的职责，通过立法、行政等予消费者特殊保护，补救其弱者地位，维持企业与消费者之间的利益平衡，建立和维护健康有序的市场经济秩序。这一消费者政策的重心，是对市场经济消极面的补救和对受害消费者的救济。3.消费者政策的调整九十年代后期开始，两个因素导致了中国消费者政策的调整。一是受亚洲金融危机的影响，中国经济遭遇一定困难，主要表现是国内需求不足，国内市场疲软。对此，中国政府提出立足于扩大国内需求的对策，开始重视增加消费对促进国民经济增长的作用。（注：1999年3月6日国家发展计划委员会主任曾培炎在《关于1998年国民经济和社会发展计划执行情况与1999年国民经济和社会发展计划草案的报告》中指出：“继续扩大国内需求，是当前应对亚洲金融危机和国际市场变化的正确选择，也是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针”。见《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社1999年4月，第46页。）强调在注重扩大投资的同时，要注重引导和鼓励消费，开拓城乡消费市场，开辟更多的消费渠道。实际是将消费者政策纳入经济政策，作为经济政策的重要一环。二是中国准备加入世界贸易组织，要求营造良好的消费环境和市场环境，导致对消费者政策的重视。现今中国消费者政策，不仅是补救市场经济的消极面和救济受害消费者的保护政策，而且作为国家经济政策的一个重要环节，发挥其引导消费、促进消费、扩大内需，推动经济增长的重大作用（注：国家工商行政管理局局长王众孚在中国消费者协会成立15周年纪念大会上的讲话中强调：“加强消费引导、维护消费者权益，为扩大内需推动经济增长服务”。“各级消费者协会要深刻领会启动消费的重大意义，在实际工作中，注重教育广大消费者转变消费观念，改善消费心态”。引自中国消费者协会编《中国消费者》2000年第1期（总第145期），第3页。）。我们可以认为，现今中国消费者政策，已开始朝积极的消费者政策转化。（二）中国的消费者行政与消费者诉讼1.消费者行政中国政府并未设立保护消费者权益的专门行政机关。消费者权益保护法第28条规定，各级人民政府工商行政管理局，应当依照法律、法规的规定，在自己的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。按照这一规定，保护消费者合法权益，属于各级工商行政管理局的职责之一。但各级工商行政管理局内部，长期未设置负责保护消费者合法权益的分支机构和部门。（注：在国家工商行政管理局的公平交易局内曾设有消费者权益保护处，在地方工商行政管理局的市场管理处曾设有受理消费者投诉的科室。1984年至1998年10月，全国工商行政管理局系统共处理消费者投诉265万件，为消费者挽回经济损失17.8亿元。此统计数字引自国家工商行政管理局副局长甘国屏1998年12月25日在纪念消费者权益保护法实施5周年暨消费者权益保护工作理论座谈会上的讲话稿。）直到九十年代后期，中国政府致力于扩大内需，强调优化消费环境，启动消费、启动市场，调整消费者保护政策，才开始在各级工商行政管理局设立保护消费者权益的专职机构。1998年，经国务院批准，国家工商行政管理局增设消费者权益保护司（注：在全国人大批准国务院精简机构、裁减50％工作人员的背景下，工商行政管理局增设消费者权益保护司（处、科），这件事本身就体现了中国消费者政策的调整。参见《工商行政管理》1999年第24期，第32页《政府保护消费者权益的重大举措》一文。），其职责是：研究拟定消费者权益保护规章制度及具体措施、办法并组织实施；组织查处严重侵犯消费者权益的案件；组织查处市场管理中发现的经销掺假及假冒产品的行为。1999年开始在各地方工商行政管理局设消费者权益保护处、科。工商行政管理局的消费者权益保护司（处、科），代表政府行使消费者行政执法职能，依据《消费者权益保护法》和《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》（1996年3月15日发布）、《欺诈消费者行为处罚办法》（1996年3月15日发布）的规定，受理消费者申诉，对消费者与经营者之间的争议进行调解，对经营者欺诈消费者的行为进行处罚。2.消费者诉讼受害消费者起诉经营者的诉讼案件，由被告所在地的人民法院的民事审判庭受理。自八十年代末开始，消费者协会致力于在商业繁华的地区设立小额诉讼法庭的努力，迄今未获得成功。各级人民法院审理消费者诉讼案件，根据民法通则、产品质量法和消费者权益保护法的规定，保护受害消费者的合法权益。由于人民法院历来对于受理案件数只作刑事、民事和行政的分类，缺乏进一步的细分，因此没有消费者诉讼案件数的统计数字。（注：据消费者协会的统计，由各级消费者协会支持受害人起诉的案件，1998年为10192件，1999年为8000件。引自中国消费者协会编《消费者协会简报》第4期（2000年1月20日），第2页。实际上，各级人民法院受理的消费者诉讼案件数，远远大于由消费者协会支持受害人起诉的案件数。）（三）中国消费者协会中国消费者协会是由国务院决定成立的全国性社会团体。消费者权益保护法第32条规定消费者协会履行七项职能：1.向消费者提供消费信息和咨询服务；2.参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；3.就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议；4.受理消费者投诉，并对投诉事项进行调查、调解；5.投诉事项涉及商品和服务质量的，可以提请鉴定部门鉴定；6.支持受害的消费者提起诉讼；7.对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。中国消费者协会，于1987年9月被国际消费者联合会（ci）吸纳为正式会员。据统计，截止1999年10月底，全国县级以上的消费者协会，已达3138个。另有消费者协会分会30845个，投诉站103182个。（注：引自中国消费者协会会长曹天玷在中国消费者协会二届九次理事会上的工作报告，《中国消费者》2000年第1期，第13页。）须说明的是，消费者协会不同于一般民间团体，是由各级政府发起成立的半官方的组织，协会工作人员和经费由工商行政管理局配备和提供，在同级工商行政管理局的领导下开展工作，属于“官办的社会团体”。（注：中国消费者协会会长曹天玷于1999年12月23日在中国消费者协会二届九次理事会上的工作报告中说：中国消费者协会不同于一般民间团体，是“有法定名称、法定性质、法定职能、法定行为规范的官办社会团体”。见《中国消费者》2000年第1期，第12页。可见，中国消费者协会，还说不上是消费者依据消费者权益保护法第12条规定的“消费者结社权”，所自愿成立的民间消费者团体。从比较法上考察，中国消费者协会相当于日本的国民生活中心和韩国的消费者保护院，后二者都是经费由政府拨给、干部由政府任命的实施消费者保护政策的准行政组织。地方消费者协会，相当于日本地方政府的消费生活中心。）二、消费者问题的现状（一）从消费者受害投诉（注：各级工商行政管理局的消费者保护司、处、科也受理消费者投诉，但缺乏统计资料，这里介绍的是消费者协会系统受理消费者投诉的统计资料。）看消费者问题1999年全国消费者协会受理消费者投诉720410件，支持消费者起诉8000件，由政府对违法经营者罚款2877万元。本年度投诉按照性质分析，质量问题占66.6％，价格问题占6.6％，虚假广告占1.9％，假冒商品占5.4％，计量问题占8.3％，欺诈行为占1.9％，其他占9.3％。（注：引自《消费者协会简报》第4期，第2页。）可见，以产品质量问题最为严重。（注：另据质量技术监督局的统计，1999年全国质量技术监督部门共查处制假售假违法案件22.46万件，查获假冒伪劣产品标价总计35.43亿元。见北京晚报2000年3月13日第16版。）本年度投诉，因使用商品造成人身伤残和财产损失的重大案件1860件，致伤2716人，致残102人，死亡30人，财产损失1501万元。其中，电视机燃爆153件，致伤68人，致残1人，死亡3人；啤酒瓶爆炸979件，致伤888人，致残88人，死亡1人；燃气热水器泄漏21件，致伤15人，死亡12人；劣质机动车110件，致伤11人，死亡2人；劣质电器59件，致伤7人，致残1人，死亡4人（注：引自《消费者协会简报》第4期，第5页。）。中国消费者协会公布的本年度消费者投诉十大热点：一是消费者在商场等被强行搜身、侮辱、殴打、非法拘禁甚至伤害致残，在社会上引起强烈反响，要求保障消费者人格尊严；二是啤酒瓶爆炸未能得到解决，致伤、致残消费者依然严重；三是对虚假广告的投诉激增（13932件，比上年度增32.6％），消费者损失难以挽回；四是消费者对房屋、建筑材料的投诉激增（21235件，比上年度增20.2％），纠纷久拖不决；五是医疗投诉数量大（17246件，比上年度增29.1％），解决难度大；六是食品卫生、安全问题依旧（146646件，占20.4％，比上年度增3.4％）；七是美容服务投诉突出（7201件，比上年度增45％