金融消费者保护

发布时间:2011-11-18文章来源:广东文章类型:原创银监会金融消费者保护的国际实践与借鉴金融危机暴露出金融产品的不当销售对公众投资者利益造成的侵害，亦反映出金融监管当局在保护消费者利益方面的缺陷。危机爆发以来，各国监管当局通过完善立法、设立专门机构等措施加强对金融消费者的保护，对我国金融消费者保护及银行业发展有借鉴意义。一、危机以来各国加强金融消费者保护的监管实践（一）美国。2009年10月，美国众议院通过《华尔街改革和消费者保护法案》，计划成立消费者金融保护署（CFPB），将分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到CFPA，确保消费者在购买抵押贷款、信用卡和其它金融产品时获得清晰准确的信息，并保护其免遭欺诈行为、隐性收费和滥用条款的损害。2009年5月，美国总统奥巴马签署《信用卡履职、责任和公开法》，拟通过禁止信用卡滥用行为，加强对金融消费者的保护。同年7月，美联储向国会提交修改《诚实借贷法》Z条款议案，修改限额抵押贷款和房屋净值信用额度贷款的信息披露规定，强化对金融消费者的保护。美联储在设计每项信息披露制度时，均会增加对消费者的测试，以了解消费者如何处理产品信息，是否真正掌握金融产品的主要特点，及是否存在理解偏差等，从而更好地进行信息披露。（二）英国。英国于2001年实施《金融服务和市场法》，设立了英国金管局（FSA）、投诉专员办等机构，形成了一套较为完善的金融消费者保护体系。FSA以“适度保护消费者”作为工作目标之一，承担对零售金融市场的监管、金融消费者保护的研究及金融消费纠纷的投诉和仲裁工作。针对金融欺诈，FSA提出了金融产品的“合适且合理”（fitandproper）原则，并在金融危机后期采取了一系列措施。一是加强对贷款人的保护。2009年11月1日起，从直接信贷、支付、存款账户到交易和利率变更等方面，加强了对银行及房屋互助协会与客户日常接触的监管。2010年1月，要求不得对提前还款收取费用和利息、必须考虑借款人可能出现的各种情形、客户的还款必须优先用于偿还欠款而不是罚息等，确保按揭贷款人免受欺诈。二是加强事后投诉处理的信息披露和消费者赔偿。2010年1月宣布将要求银行等金融机构应在规定时间前公布如何处理消费者投诉，并提出加快银行破产后金融服务赔偿计划（FSCS）对客户的赔付期限。客户在7天内得到赔偿，简化赔偿程序，进行总额赔付，提前向客户说明参与赔偿计划的产品。三是把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标。目前，平等对待客户（TCF）是FSA对零售金融产品的监管导向，从2009年起，被纳入其ARROW评级内容。四是加强事后追偿和惩罚。2009年7月英国财政部公布的《改革金融市场》白皮书提出，对消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权向有关金融机构追讨损失。FSA对一些采取高压销售策略、不能公平对待消费者的公司进行惩罚甚至关闭，对证券欺诈加强警示和案件查处力度。（三）日本。日本近年来先后制定了《金融商品销售法》、《金融商品交易法》，强化金融机构对消费者的说明义务、赔偿责任等规定，并修订《分期付款销售法》等消费信用立法，约束金融机构收取高额利息等不当行为。在机构设置上，设立了消费者厅和消费者委员会。消费者厅主要负责实施保护消费者权益的各项法规和行政管理工作。其专门设立了银行、保险、证券行业协会的“投诉咨询窗口”一览表，并要求在各金融机构营业网点进行公示；对于接到的投诉，直接向金融机构发出处理指令，并根据情况要求金融机构提交处理报告。消费者委员会的主要职责是对保护消费者权益的行为进行监督。此外，日本还设立了“消费生活中心”、“消费者联盟”等民间组织，接受消费者投诉、指导消费行为等。（四）香港。香港金管局专门负责消费者权益保护事宜，参与制定和完善《银行运营守则》，就银行与客户关系制定标准，并负责监督银行业金融机构执行该守则情况。金管局设立专线，接听处理有关金融服务投诉。香港证监会在2009年9月25日公布了《建议加强投资者保障措施的咨询文件》，在金融产品的售前阶段、销售产品过程中及销售产品后的披露方面均作出明确要求。在销售手法上，要求中介机构销售包含衍生工具的非上市结构性产品时，必须先了解客户对衍生产品的认识。同时，为投资期长及缺乏二手市场的产品设置了“冷静期”，投资者若在此间改变投资决定，在扣除合理的行政费用及任何适当的市值调整后，可退回投资本金和相关佣金。二、我国金融消费者保护制度现状（一）涉及金融消费者保护的法律不健全。我国尚未有明确的针对金融消费者权益保护的专门立法，现行立法中对金融消费者权益保护的规范性文件，一方面是以《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等为核心的法律，另一方面是人民银行、银监会、证监会、保监会等监管机构制定的规章制度。但这些法规主要规范的是金融机构正常稳定的运行秩序，对金融消费者保护鲜有直接涉及，或只作原则规定，消费者权益保护的目标不明确，操作性不强。《消费者权益保护法》颁布于1994年，时代性决定了该部法律的局限性，难以对金融消费者形成有效的保护。《商业银行法》第一条仅指出“保护存款人和其他客户的合法利益”，具体纠纷如何处理并未有法条跟进，且与商业银行的利益保护并列，未强调处于相对弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性。同时，各监管机构的规章制度时有冲突，导致了执行的尴尬和法律权威性的弱化。另外，我国金融立法长期以来重“行、刑”而轻“民”，对侵害金融消费者的行为，往往以追究行为人的行政或刑事责任代替民事责任，金融消费者的合法权益无法真正得到保护。（二）金融消费者保护机构的职责不明晰。尚无监管机构明确承担和履行金融消费者保护职责。一是各级消费者协会主要侧重于非金融性商品消费和劳务消费的保护，对于具有很强专业性和风险性的金融产品和金融服务消费的保护，往往有心无力。二是监管机构在金融消费者保护问题上的职责不够明确。如《中国银行业监督管理法》第三条虽将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，但在第三章“监督管理职责”中并无任何条文明确其消费者保护职责。三是监管机构虽然在正式制度安排外不同程度的介入到消费者保护，如银监会信访处受理消费者投诉等，但这种安排缺乏透明、规范的制度保障，带有一定的政治色彩，不是严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制和长效制度安排。（三）金融产品的信息不对称。科技的进步让现代商品和服务的技术性、专业性含量越来越高，消费者的弱势地位在交易中愈发明显，这在金融市场上表现得尤为突出。金融机构具有雄厚的经济实力，拥有庞大的组织机构和各类专业人才。交易双方不均衡的实力压缩了可谈判的空间，金融机构多利用格式条款、免责条款免除自身责任，转嫁风险。此外，现行法律对金融机构信息披露义务及法律责任规定可操作性较差，一些复杂的金融产品并未得到金融机构充分的信息披露，部分金融从业人员向消费者推销产品时往往片面鼓吹其收益，对产品风险等未予以充分披露或仅以口头形式模糊地进行披露，误导消费者盲目购买。（四）金融业自律组织对消费者保护问题关注不足。我国的银行业协会、证券业协会、保险行业协会虽已成立多年，但由于制度、机制等方面的原因，这些自律性组织在金融消费者保护问题上的作为非常有限，尤其是还未从同业合作与协调的层面上，为消费者权益保护提供一个有效的平台，也未有相关的书面安排来促进金融机构与消费者纠纷的减少和解决，而是更多关注于行业自身的利益。（五）金融机构的服务理念有待改善。尽管目前国内仍实行较为严格的分业经营体制，但混业经营的格局已初见端倪。如银行以代理等方式参与了基金发行、基金托管、保单代销等多项业务环节。银行系基金入市、结构性存款等理财产品的出现更预示了银行将成为最重要的个人金融服务提供商。但随之而来的问题是，由于对潜在利益冲突缺乏必要的规制，银行在金融产品营销中可能出现以获取佣金为目的的不当劝诱和过度交易、信息披露不充分、违背指令操作等侵害消费者权益的行为。三、对我国金融消费者保护工作的建议（一）建立健全金融消费者保护相关法律制度。通过制定《金融消费者保护法》等形式，总结国际金融消费者保护的良好做法，完善保障金融消费者权益的法律体系。一是将金融消费者纳入传统消费者范畴，在相关的消费者权益法中予以特别规定。二是出台专门针对保护金融消费者的法律规定，根据金融服务的品种和金融消费的种类进行单独立法。三是完善金融监管法律法规，细化金融消费者的权益保护的要求，从公司治理高度、从营销各个环节切实保护消费者权益，主动履行消费者教育的社会责任，在保护内容、操作程序等方面制定更为明确的规定。（二）明确金融消费者的相关概念及范围。我国目前法律中使用的是窄口径的“存款人保护”等概念，实际上金融消费者含义在银行业领域还包括：对普通百姓作为债务人（贷款人）的保护、对普通百姓作为金融机构提供的中间业务的客户的保护等内容。因此，在出台金融法律或者修订有关法律时，应明确“金融消费者保护”概念及金融消费者的范围。此外，还应当从消费者保护的本质出发，区分一般金融消费者和合格金融消费者，将有限的精力和财力去保护一般金融消费者，即金融交易中需要保护的弱势群体（原则上为个人即自然人）。设置一般金融消费者“禁区”，避免缺乏专业知识和风险承受能力的消费者购买复杂、高风险的金融产品而遭受损失。（三）加强金融消费者公众教育。一是政府应对金融教育和宣传给予充分重视，金融监管部门、金融机构和金融消费者权益保护组织等应充分发挥联动效能，建立协作机制，明确本机构公众教育服务责任部门及具体措施，切实履行社会责任。二是积极开展如“送金融知识下乡”、“公众金融知识教育服务日”等金融知识普及教育活动，使金融知识渗入到社会的日常生活中，逐步提升公民的整体金融知识水平。三是从长远看，消费者金融知识教育应纳入到公民基础教育范畴。金融监管部门、金融机构、行业协会、教育部门、新闻媒体和社会专业机构等应整体配合，共同建立公众教育的常态化机制，并以金融监管机构为主导，制定实施我国金融消费者教育的整体规划，共同推动我国金融消费者素质整体提高。（四）发挥组织机构对金融消费者的保护职能。一是尽快建立保护金融消费者权益的专门机构，提高保护金融消费者利益和防范消费者金融业务风险的专业化水平。二是推动金融业自律组织的建设，通过制定金融业自律性守则对金融机构给予金融消费者的基本承诺进行规范。三是鼓励保护金融消费者权益民间组织的规范发展，加强民间组织对金融服务行为的监督和对消费行为的指导，解决消费争端。四是金融监管部门应主动加强与消费者协会的联系，给予其政策和业务方面的指导，协助其开展金融消费者维权。（五）引导金融机构建立公平合理的交易制度。银监会发布的《个人理财业务风险管理指引》和《外部营销指导意见》均提出了银行在产品营销宣传中应遵循的原则，也提到了“商业银行要制定并落实内部监督和独立审核措施，确保合规、有序地开展个人理财业务，切实保护客户的合法权益”。在具体实施时，监管机构应督促和引导金融机构提高市场平等意识，将金融消费者保护纳入公司治理层面，使董事会对金融消费者保护负起应有的责任。同时，要求银行的合规部门对产品的营销方案、广告宣传的合规性进行独立审核，并对合同文本等加以规范，避免不合理费用转嫁和利用专业优势的“霸王条款”。（六）强化金融产品信息披露和风险提示。由于金融产品的复杂性，充分、全面的信息披露要求有助于消费者在接受产品和服务前充分了解其特点及风险，可以部分解决信息的不对称问题。金融机构应完善信息披露内部制度，强化从业人员在消费者保护方面的教育，尤其应加强对个人消费者直接提供服务的一线员工的教育。在营销金融产品时应对客户进行充分风险提示，增强金融产品透明度，让客户了解所购买产品的结构和期限，明白产品潜在风险和收益情况。（七）构筑处理金融消费者投诉的畅通渠道。在当前条件下，金融监管部门应按照《信访条例》的规定接受金融服务纠纷，规范