PPP业务模式探讨及评审指引

PPP业务模式探讨及评审指引授信评审部2015年2月2引言2015年授信评审工作思路重点领域PPP自贸区京津冀协同发展一带一路长江经济带国企混合改革重点领域新兴产业交易融资新兴市场转变持有到期的理念（区分持有资产VS流转资产）明确流转资产的标准拓宽流转资产的出口渠道3引言国际上，去年10月APEC财长会通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》政府层面，中央力推、地方热捧民间资本层面，各路资本竞相介入我行五大发展方向（京津冀、一路一带、国企混改、自贸区、PPP）4引言5引言为什么中央政府和地方政府都在大力推广PPP模式十八届三中全会以来，从财税体制改革，到新预算法给予地方政府依法举债的法律地位，再到43号文对地方政府融资的规范化要求，中央政府对地方政府债务管理的思路已经非常清晰，隐性债务向显性债务转变（融资平台债务黑洞中央无法掌控，PPP和发债是显性债务，且可以掌控）。对地方政府来说，未来5年城镇化投资需求42万亿，43号文把融资平台一棍子拍死，10多年玩法被掐死，以后只能靠两种方式融资，一是地方政府发债（约束较多难成气候），二是PPP模式。6引言公益项目不可市场化运作无收益一般债券有一定收益专项债券PPP可市场化运作有收益PPP产业化公益项目融资渠道7引言为什么我们要积极抢抓PPP业务经济形势差，传统产业过剩，新兴产业没兴起，房地产成为昨日黄花，融资平台成为历史，一句话概括，就是没有好的投资方向。PPP项目集中在居民生活必需品领域（水电气暖医疗养老），消费需求弹性低、属于典型的弱周期行业，可作为经济下行周期银行信贷资产的避风港。结算拉动PPP项目一般都有稳定的现金流（包括财政补贴），有稳定现金流的资产就可打包处理，出口较多（如资产证券化、项目收益债、资管计划、基金计划、金融租赁），股权也有退出渠道（股东回购、上市、三板市场、产权市场）。目录一、PPP的相关概念二、PPP中国发展历程三、政策法规及解读四、金融资源容量及营销策略五、PPP模式评审政策指引六、典型案例及分行已做项目七、管理要求及后续工作安排99一、PPP的相关概念PPP的定义PPP（Public-privatePartnership），字面翻译为“政府、私人、伙伴关系”。财政部定义（76号文）：政府和社会资本在基础设施及公共服务领域，建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报；政府部门负责价格和质量监管，以保证公共利益最大化。发改委定义（2724号文）：指政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。10一、PPP的相关概念11一、PPP的相关概念国务院对PPP的运作思路■鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资和运营。■政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先约定的收益，使投资者有长期稳定的收益。投资者独自或与政府共同成立SPV（特殊项目公司），负责项目的建设和运营。■投资者或SPV公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化等市场化方式举债。■政府对投资者或SPV公司按约定规则，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或SPV公司的偿债责任。12一、PPP的相关概念PPP狭义与广义概念广义PPP：指政府与私人部门为提供公共产品而建立的各种业务合作，包括长期的、短期的、临时性的、固定的，包括有融资功能的、没有融资功能的狭义PPP：指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），共同开发、共担风险，共享收益、全过程合作。基本原则：长期合作、利益共享、风险共担。我国PPP定义为广义PPP，但当前大力推动的是财政部长楼继伟推崇的狭义PPP，标准形式就是SPV。楼继伟PPP标准模式14一、PPP的相关概念发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）项目适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：1、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施2、公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施3、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目4、水利、资源环境和生态保护等项目15一、PPP的相关概念地方政府角色在PPP项目中政府扮演两种角色：1、作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与PPP项目公司之间的行政法律关系。2、作为合同一方及公共产品或服务的购买者（或购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与PPP公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。财政部《PPP项目合同指南》156号文16一、PPP的相关概念社会资本方1、社会资本方的限制：社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级政府下属的政府融资平台及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。2、对政府方的限制：项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。财政部《PPP项目合同指南》156号文17一、PPP的相关概念特殊目的公司SPV成立特殊目的公司（SPV）目的：实现SPV风险隔离、明确项目资产边界、收入边界、独立核算，PPP项目一般需要成立作为PPP项目的实施主体，从事项目的建设和运营。PPP交易结构是完全按照资产证券化模式来设计的，具有以下特点：设立单独项目公司（风险隔离、明确资产边界、收入边界、独立核算）SPV为单一项目公司，一个SPV只对应一个项目杠杆率一般不低于3，大债务小资本结构，负债率高项目的收入、现金流全封闭18一、PPP的相关概念PPP的支付方式（收入来源）•使用者付费（有明确消费对象）•使用者付费+财政补贴（又叫可行性缺口补贴，差额补足）•政府付费（没有明确消费对象，政府购买服务）可行性缺口补助：是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收及合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。在我国实践中，可行性缺口补助的形式包括：土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等七种的一种或多种。政府付费：项目可用性、使用量、绩效三种方式。英国：PPP分为两类，一类是特许经营（使用者付费），一类是私人融资计划（政府付费）19一、PPP的相关概念PPP具体运作模式（契约形式）PPP是社会资本参与公共服务的统称，具体模式全世界有几十种，主要分为三大类，外包类、特许经营类、私有化类。同一个项目，可以根据不同条件设计出不同的PPP运作模式，取决于政府希望社会资本承担责任和风险的大小，例如，自来水项目，可以采取BT方式，在移交之前加上运营（O）变成BOT，如果卖给企业，拥有（Own）就变成BOO，如果移交就变成BOOT。徐州地铁：建设阶段的PPP模式：中建股权49%出资50亿元，固定收益8.6%（基准+2.6个百分点），5年期，退出方式为轨道公司回购（基金），其实是财务投资者，承担建设。轨道专项基金纳入政府预算，经过人大批准，作为还款来源。基金来源（基金性预算15%和一般预算2%）。运营阶段的PPP模式：另行设计PPP模式，再找PPP投资者。南京地铁：绿地给资金，其实不是PPP模式，每年分享固定收益10%，最后还本。财务投资北京地铁4号线：150亿元22一、PPP的相关概念特许经营权价值特许经营期内每年净现金流累计贴现之和。社会资本和政府都在算，算法不一样（贴现率、成本、现金流）BOT模式下，贴现值作为企业投资额，不足部分由政府补贴；TOT模式下，贴现值作为政府对项目的转让价格。2323PPP在中国发展历程现在1985-1994年1995-2008年2008-2012年BOT吸引外资为主，政府吃亏较多起步阶段广泛用于电厂、自来水、污水处理、公路，缺少政策法规，失败案例较多市场推广阶段停滞阶段基本没有（四万亿导致劣币驱逐良币）爆发阶段后融资平台时代，PPP时代24二、PPP中国发展历程PPP适用范围问题负面清单：放得更开（如资产证券化）正面清单：发改委、财政部采用的都是正面清单列举方式确认方式财政部76号文：PPP项目应具有以下特点：灵活的价格调整机制、市场化程度高、投资规模大、需求长期稳定，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。如供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障房、地下管廊、交通、医疗、养老。国务院43号文：与财政部基本一致发改委2724号文：经营性、准经营性及非经营性项目，均可以采用PPP模式。特许经营法：可以采取特许经营的项目包括8大类42个细分领域。国务院60号文：八大类领域二、PPP中国发展历程财政部和发改委的政策矛盾适用主体适用范围保障条款财政部发改委社会资本是指境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台及其他控制国有企业无限制。社会资本为符合条件的国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业，或其他主体推广有一定现金流的准公益性项目，BT不属于PPP范畴无限制。经营性、准经营性、非经营性项目，均可采用PPP模式法律、政策调整和最低需求等风险由政府承担法律、政策调整风险由政府承担故意删除保底量条款六个不一样二、PPP中国发展历程财政部和发改委的政策矛盾（续）出发点运作方式法律层次财政部发改委以融资平台存量项目为主，化解债务风险，30个示范项目以融资平台存量项目为主地方政府债务与其无关，80个示范项目以新建项目为主不一定需要特许经营审批，如医院强调招投标，侧重在特许经营领域推进PPP部门规范性文件，层级上低一些《特许经营法》作为PPP根本大法是发改委起草的六个不一样113号文：委托运营低于8年，管理合同低于3年，BOT、TOT、ROT为20-30年特许经营办法：BOT低于30年，TOT低于10年合作期限27二、PPP中国发展历程PPP模式与融资平台的区别权利不一样保障不一样现金流不一样融资平台PPP股权融资，社会资本具有决策权，独立运营，政府只有监督权债权融资，都是政府说了算地方政府对融资平台的担保和承诺函都是违法的，可以随时赖账（常州、乌市）政府和企业是平等的合同关系，财政补贴是写进特许经营协议的，是必须纳入预算的，是合法有效的。政府融资工具，很少有现金流，融资模式单一PPP项目公司有稳定的现金流（财政补贴也是现金流），融资模式较多刚出台的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》明确，列入负面清单的基础资产包以地方政府作为直接或间接债务人的基础资产，但不包括地方政府在PPP下应当支付的财政补贴。财政部76号文：地方对PPP的财政补应纳入财政预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。财政部113号文：项目合同涉及的政府支付义务，财政部门固树立法律意识、契约意识和信用意识，纳入政府预算。发改委2724号文：合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。财政部《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》征求意见稿：政府对PPP项目按约定规则，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任PPP模式可通过多种融资方式筹集资金，较融资平台模式最大的变化在于以股权、新型债券品种为主的直接融资将取代以平台贷款为主的间接融资。2828二、PPP中国发展历程PPP能否成为后融资平台时代政府新的融资“神器”一般情况下，“使用者付费”及“使用者付费+财政补贴”类型的准公益项目，有一定现金流收入，做成PPP模式商业化运作没有问题，这类项目总量有限。对于“政府付费”类纯公益性项目，如果全部做成PPP问题就大了，任何资产都可以拿来融资