融资担保业务监管与融资担保体系建设

融资担保业务监管与融资担保体系建设朱永扬2013年11月主要内容融资担保业务的概念与特征融资担保业监管与发展情况融资担保体系建设框架《融资担保公司管理条例》融资担保业未来发展展望12433352（一）担保与融资担保3《中华人民共和国担保法》第二条在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依照本法规定设定担保。本法规定的担保方式为保证、抵押、质押、留置和定金。第六条本法所称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。《融资性担保公司管理暂行办法》第二条本办法所称融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。融资担保业务的概念与特征（二）融资担保业务与融资担保机构4融资担保业务的概念与特征银行等债权人借款企业或个人融资担保公司借款，支付利息发放担保贷款净资产融资担保责任余额（二）融资担保业务与融资担保机构5融资担保业务的概念与特征操作风险风险特征流动性风险信用风险市场风险主要内容融资担保业务的概念与特征融资担保业监管与发展情况融资担保体系建设框架《融资担保公司管理条例》融资担保业未来发展展望12433356（一）监管情况：现行监管体制7融资担保业监管与发展情况融资性担保业务监管部际联席会议银监会法制办工商总局人民银行商务部财政部工业和信息化部发展改革委（一）监管情况：现行监管体制8融资担保业监管与发展情况负责研究制订促进融资性担保业务发展的政策措施，拟定监督管理制度，协调解决监管中的重大问题，指导地方人民政府进行监管和风险处置。联席会议按照“谁审批设立、谁负责监管”的原则，确定相应部门根据国家有关规定和政策，负责本地区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管。省级人民政府《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发〔2009〕7号）（一）监管情况：现行监管体制9融资担保业监管与发展情况金融办（局）20家经信委或工信厅（委）9家财政厅2家全国各省（区、市）融资担保机构监管部门分布情况（一）监管情况：监管工作情况10融资担保业监管与发展情况1.全面推进制度建设，完善监管制度体系。《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会等七部委令2010年第3号）及8个配套制度《关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知》（银监发〔2011〕17号）《关于规范融资性担保机构客户担保保证金管理的通知》（融资担保发〔2012〕1号）《融资性担保公司管理暂行办法》修订并提升法律层级（一）监管情况：监管工作情况11融资担保业监管与发展情况2.开展规范整顿与风险排查工作，协调处置化解风险。规范整顿：2010-2011年开展全行业规范整顿工作，对符合条件的机构颁发了《融资性担保机构经营许可证》。风险排查：《关于部分融资性担保机构违法违规经营的提示和开展风险排查的函》（融资担保发〔2012〕3号）监管风险提示：省级人民政府，地方监管部门，银监局银担合作风险提示：《中国银监会办公厅关于近期银行业金融机构与融资性担保机构业务合作风险提示的通知》（银监办发〔2012〕141号）（一）监管情况：监管工作情况12融资担保业监管与发展情况3.规划行业发展方向，研究促进行业发展的政策措施。“十二五”期间行业发展规划：《关于促进融资性担保行业规范发展的意见》（国办发〔2011〕30号）《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见》（财金〔2010〕23号）《中小企业信用担保资金管理办法》（财企〔2012〕97号）《融资性担保公司接入征信系统管理暂行规定》（银发〔2010〕365号）（一）监管情况：监管工作情况13融资担保业监管与发展情况4.加大行业培训与宣传力度，推进行业自律组织建设。培训指导：面向融资担保机构监管部门、银监局及部分融资担保机构高管行业宣传：2011年和2012年分别召开融资担保行业发展与监管情况新闻通气会自律组织建设：2012年，民政部正式发文同意中国融资担保业协会筹备成立，2013年9月正式召开了成立大会。146,0308,4028,5902010年2011年2012年融资担保法人机构数（家）4,5067,3788,2822010年2011年2012年实收资本（亿元）11,50319,12021,7049,94816,54718,9552010年2011年2012年业务规模（亿元）担保责任余额融资性担保责任余额2.072.112.092010年2011年2012年融资担保放大倍数（二）发展情况：机构与业务情况（二）发展情况：风险与拨备情况15融资担保业监管与发展情况0.430.481.300.040.020.102010年2011年2012年代偿及损失情况融资性担保代偿率（%）融资性担保损失率（%）3535607015076082802010年2011年2012年拨备情况准备金总额（亿元）拨备覆盖率（%）（二）发展情况：当前基本情况16融资担保业监管与发展情况1.机构增长速度放缓，业务规模稳步增长。19076683按控股结构划分国有控股民营及外资控股1%48%43%8%按注册资本划分10亿元（含）以上1亿元（含）-10亿元2000万元（含）-1亿元2000万元以下（二）发展情况：当前基本情况17融资担保业监管与发展情况2.资本和拨备持续增长，整体实力逐步增强。担保准备金未到期责任准备金担保赔偿准备金一般风险准备金担保准备金余额担保代偿余额担保准备金余额担保责任余额（二）发展情况：当前基本情况18融资担保业监管与发展情况3.融资担保贷款继续保持增长，但增速放缓。0400080001200016000银行业金融机构融资担保贷款（亿元）融资担保贷款余额中小企业融资担保贷款余额注：统计口径仅为银行业金融机构融资担保贷款，不含小额贷款公司发放的担保贷款。（二）发展情况：当前基本情况19融资担保业监管与发展情况4.融资担保代偿率上升，但融资担保损失率仍在低位。累计担保代偿额累计解除担保额累计担保损失额累计解除担保额0.511.522.52010年末2011年6月末2011年末2012年6月末2012年末2013年6月末融资担保贷款不良率（%）（三）存在问题20融资担保业监管与发展情况存在问题机构数量偏多，担保业务盈利能力偏弱。违规经营、高利放贷、非法集资等现象较为严重。监管能力有待进一步提高。风险防范体系和制度体系有待健全。主要内容融资担保业务的概念与特征融资担保业监管与发展情况融资担保体系建设框架《融资担保公司管理条例》融资担保业未来发展展望12433352122融资担保体系建设框架机构体系再担保体系扶持与外部环境体系监管组织体系法规制度体系（一）机构体系23承保能力资本实力责任意识风险管控能力议价能力市场竞争力融资担保体系建设框架（二）法规制度体系24融资担保体系建设框架融资性担保公司管理暂行办法（银监会等七部委令〔2010〕3号）融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任职资格管理暂行办法（银监会令〔2010〕6号）融资性担保机构经营许可证管理指引（银监发〔2010〕77号）关于加强融资性担保行业统计工作的通知（银监发〔2010〕80号）融资性担保公司公司治理指引（银监发〔2010〕99号）融资性担保公司内部控制指引（银监发〔2010〕101号）融资性担保公司信息披露指引（银监发〔2010〕100号）融资性担保机构重大风险事件报告制度（银监发〔2010〕75号）关于印发《XX省（自治区、直辖市）融资性担保行业XXXX年度发展与监管情况报告》和《XX机构概览》编写说明的通知（银监发〔2010〕76号）（三）监管组织体系25融资担保体系建设框架现行监管体制的优势：一方面，国家层面由联席会议研究拟订基本规则和重大政策：不参与具体监管事务，集中精力研究监管与发展的重大问题，在整体框架下传导审慎监管理念和审慎经营意识在力求监管规则相对一致性和政策支持广泛性的同时，充分考虑各地经济发展水平等个性化差异另一方面，具体的监管职责由地方政府承担：融资担保机构及其业务监管涉及的工商注册、政策扶持、抵质押登记、市场退出等重要环节需要地方政府诸多部门配合地方政府有关部门也是融资担保业务需求方的代表，有利于将融资担保业的规范发展纳入到促进地方经济发展和地区金融管理的总体框架内（三）监管组织体系26融资担保体系建设框架现行监管体制存在的问题：联席会议作为议事协调机构，无法作为行政执法或者监督执法的主体有效传导监管要求和监管责任，导致出现问责机制不完善、制度难落实的情况。与金融业垂直监管体制不同，融资担保机构地方监管部门独立性不够。现行监管体制下，地方政府作为需求方，基于发展的需要，多少会干预监管，导致监管力度、权威性打折扣。监管部门间的监管合作存在一定障碍。不同地方监管部门的监管理念和思路不同，部分仍处在“重审批、轻监管”的阶段；跨省分支机构的准入及风险处置的合作存在一定障碍。不少地方对监管部门的建设不够重视，监管部门缺乏监管专业人才，导致监管的专业性、有效性不足。（四）再担保体系27融资担保体系建设框架1.多、小、散”的融资担保机构特点亟待再担保体系发挥市场化优化作用。考虑地方政府充分挖掘担保资源服务经济发展的意愿很难对机构准入严加管控的实际，通过财政出资建立再担保体系，实行风险责任挂钩机制，用市场的办法来实现对机构准入的管控和对现有直保机构的择优劣汰。2.直保机构“低效、限能”亟待再担保体系发挥“增信、扩能”作用。再担保体系发挥“增信、扩能”作用，以政府信用背书、市场化运作的方式，对符合资质要求的直保机构进行风险兜底或分担，解决最终损失赔付和代偿效率问题，彰显政府最后救助人的角色。（四）再担保体系28融资担保体系建设框架3.有效监管能力不足亟待再担保体系发挥市场监督作用。通过设定直保机构加入再担保体系的准入标准、差异化定价政策，促进其充实资本，提高素质。通过信息联网，对加入再担保体系的各直保机构的经营管理进行适时监督，对不规范行为给予提醒、调整责任分担、再担保费定价惩戒直至剔除出再担保体系等措施。地方政府对纳入再担保体系的直保机构实施普惠性扶持政策，彰显再担保体系的价值和吸引力，培育“激励守信、惩戒失信”文化，营造良好的信用环境。地方政府按照“政策性、市场化、发展与风险平衡”原则，建立对再担保机构的资金补充、激励约束和目标责任考核机制，确保风险不积聚，守住不发生区域性系统性风险底线。（四）再担保体系29融资担保体系建设框架初步构建的再担保体系的设立和运作模式：在省、计划单列市或较大的地级市，由地方财政（或相关国有大型企业）出资设立地方政府主导的政策性再担保机构，为符合条件的直保机构提供一般责任再担保，在直保机构因破产而无力承担担保责任时进行风险兜底，为直保机构增信。再担保机构与直保机构可以根据自身需求依市场原则开展项目连带责任再担保，以进一步为直保机构增信和分险。再担保体系的定位是政策性的，其功能目标是：防控区域性系统性风险，为直保机构增进信用，对直保机构实施市场化监督。（五）扶持与外部环境体系30融资担保体系建设框架1.财政扶持现有扶持方式：业务补助、保费补助及资本金注入；营业税减免、相关准备金所得税税前扣除改进扶持方式：加强监管与扶持的衔接，将融资担保机构经营的合规性作为扶持的先决条件，建立扶优限劣的良性发展机制优化扶持方式，加强扶持资金使用的集约性，通过扶持构建再担保体系等模式，有效发挥扶持资金的作用争取地方财政资金的有力支持（五）扶持与外部环境体系31融资担保体系建设框架2.征信系统《融资性担保公司接入征信系统管理暂行规定》（银发〔2010〕365号）《中国人民银行办公厅关于小额贷款公司和融资性担保公司接入金融信用信息基础数据库有关事宜的通知》（银办发〔2013〕45号）3.抵质押登记出于防范风险的需要，融资担保公司可以要求被担保人提供反担保措施，从而成为反担保的担保权人。但实践中融资担保公司在落实反担保措施时，往往因其担保权人的法律地位不被