论审判业务庭管理的理念定位与运行模式

1论审判业务庭管理的理念定位与运行模式陆罡党的十六大报告提出要完善司法机关的管理制度。当前，司法需求的扩展性、司法评价尺度的多元性和司法资源的有限性之间的矛盾，客观上也要求法院对自身的管理进行改革。健全管理机制，提高管理效能，优化资源配置，无疑是法院从内部缓解上述矛盾的最可行、最实用、最有效的途径。最高人民法院制定的第一个《人民法院五年改革纲要》明确了法院管理体制改革的目标，即改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作需要的法院管理模式。目前对法院管理改革的探讨和实践多局限于审判流程管理，而法院内部机构管理的改革至今没有引起足够的重视。法院的中心工作是审判，审判业务庭则是法院内部从事审判的一线机构，在法院内部结构中处于承上启下的关键层面，是联结案件资源与审判人员资源的纽带。因而审判业务庭管理是审判资源配置的关键，直接关系到司法效率和司法公正。为此我们试以法院审判业务庭管理的理念和运行模式为视角,对审判业务庭管理做一点粗浅的探讨。一、我国法院审判业务庭管理的现状分析（一）审判业务庭设置的传统与现状我国法院审判业务庭的构建结构源于前苏联模式，根据《人民法院组织法》的规定和长期以来的法院工作实践，审判业务庭是人民法院内部的常设审判机构，对相关的审判活动行使管理职责。由于人民法院不以审判庭的名义审理案件，所以审判庭并没有审判组织的地位，而属于司法行政机构。二十世纪八十年代之前，法院的审判庭主要有刑庭和民庭，80年代2之后审判庭的数量开始扩张，经济审判庭、告申庭、行政审判庭、执行庭及少年庭等相继出现，90年代后，随着法院机构改革的进行，审判庭的设置几经调整，民商事合并为大民事格局，立案庭和审监庭取代告申庭，法院的内设审判庭逐步走向目前的稳定格局，包括民一、民二、民三等民事审判庭、刑庭、行政庭、立案庭、审监庭、执行庭等。从广义上说，这些审判庭与办公室、政治部等综合部门不同，都与审判业务相关，因此都可称为审判业务庭。但是，随着近几年审判流程管理改革的深入，大立案格局的形成和审监庭职能的重新定位，使得立案庭和审监庭的职能与从事一线审判工作的审判庭之间差别较大，而执行庭的工作和管理也有其自身特点，所以本文所探讨的审判业务庭取狭义概念，仅限于从事一线案件审判的刑、民、行政庭等。（二）审判业务庭管理的传统与现状目前法院审判业务庭通常都设有若干合议庭或审判组，合议庭或审判组由审判长、助审员、书记员组成，合议庭和独任审判员两大法定审判组织承担案件的具体审理，于是审判业务庭传统上就形成庭长、审判长、助审员、书记员这样一级管一级的运作模式。庭长作为审判业务庭的首长，对外代表审判业务庭活动，对内负责审判业务庭内各种事务的领导与管理。目前我国法院审判业务庭管理仍基本上沿用上述庭长负责制的行政层级管理的运行模式，这种管理模式所秉承的实际上是行政机关管理的理念，即下级服从上级、一级管一级的管理理念，因而审判业务庭的法官、书记员均按行政职务和等级，实行层级服从与层级管理。（三）现行审判庭业务管理模式和理念存在的弊端3随着现代司法理念的逐步确立，司法改革的不断推进，以庭长为首长的审判业务庭层级管理的运行模式和行政机关式的管理理念已经不符合现代审判规律，在实践中出现以下弊端：1、现行审判业务庭管理的运行模式秉承了行政机关管理的传统理念和模式，管理高度行政化，容易出现行政权与司法权的混同，不符合审判规律的内在要求。中国法院体制行政化是学者们近年中提出的司法体制应予重点改革的问题。法院的司法裁判权具有消极性（或称被动性）、中立性、公开性、亲历性、终局性和权威性等特征，而审判组织构造形态的行政化决定了司法权的行使方式是行政化的，这被学者们称为法院体制的行政化。1这种司法管理行政化的问题在审判业务庭管理中表现得尤其明显。首长负责制是行政机构的主要管理模式。法院审判业务庭实行庭长、法官及其他工作人员三级纵向管理，一级管一级，层层汇报，层层负责的现行管理模式，正具有传统行政化管理的“人治”特征。庭长作为业务庭首长，对行政事务、审判事务、辅助事务等庭内各项事务和人员均具有管理权，审判一线的法官不仅在日常事务性管理中要服从上司，而且在从事审判活动中也可能受到上司的直接管理和制约。庭长虽不一定参加审案，但其对案件程序管理的权力，如分案权、案件程序的审批权等，都可能影响和制约案件的审判。审判制度和行政管理两套制度同时附着审判业务庭中，在一个相互交叉的制度空间中运作，其逻辑就有可能混淆。比较典型的表现是，承办法官在审理案件中一旦遇到一些他认为比较重要的问题，无论是审判的或是非审判的事务，往往习惯性地向庭领导请示汇报，特别在案件差错责任追究制度的背景下，承办人对一些他们认为疑难的案件，更是频频向审判长、庭长汇报，寄望于上级定案，甚至一些案件中的程序1参见苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，《中外法学》1999年第5期。4性问题，如是否追加当事人，是否委托鉴定等，也须领导拍板，而庭长对自己把握不准的案件就会继续向院长请示汇报，这种案件审理中的层层请示已成为一种虽无法律明文规定但实际存在于各法院审判业务庭的审判惯例。这种现实中形成的惯例的弊端是显而易见的：其一，从司法公正角度看，它违背了审判规律和审判独立原则，审案者不判案，判案者不审案，违反了审判的直接言辞规则，违背了司法公正的要求；其二，从司法效率角度看，它人为增加了重复劳动，拖延了办案周期，降低了审判效率；其三，从法官素质角度看，法官长期依赖于领导定案，其自身素质无法得到提高。尽管现在不少法院意识到庭长定案的不妥，取消了传统的庭长审批案件制度，实行了庭务会讨论案件的集体决定制，但在庭长参加讨论的庭务会制度中，庭长对案件的看法或意见客观上仍会对案件裁判结果起到决定性作用，上述弊端仍不能得以解决。2、合议庭功能和作用难以发挥，合议制度整体虚化。在行政层级的管理下，庭长管审判长，审判长管一般法官，一般法官管书记员，合议庭成员内部行政等级制度的客观存在妨碍了合议主体平等权的行使。如现行民诉法第42条规定:“合议庭的审判长由院长或者庭长指定审判员一人担任;院长或者庭长参加审判的,由院长或者庭长担任”,又如《人民法院审判长选任办法》规定审判长具有“指定合议庭其他成员担任案件承办人”的权力,该权力因具有管理性质而实质是一种行政权力。在审判长待遇上,行政化色彩更为浓厚,有的基层法院为提高审判长地位,突出其精英形象,在经济、政治上给予优先权，使审判长成为法院系统内的一个附加的行政层次。上述的管理方式造成合议庭内成员对审判依附于审判长或庭长，合议的功能无法体现。3、法官成为纯粹的被管理对象，其审判中的积极性、创造性、主动性5难以发挥。在行政层级管理模式下，法官依照其行政等级和职务形成一种金字塔式的管理结构，审判业务庭内大部分普通法官成为纯粹的被管理对象，其审判也同样成为被管理对象，并且受到行政管理权的制约和干预，法官在审判中的积极性、独立性难以体现。4、审判业务庭的审判事务、审判辅助事务、行政事务等相互交织，管理事务日趋庞杂。在层级管理模式下，上述各项管理事务无法作出职责区分，在每一管理层级都必然形成重复管理，造成的结果是审判业务庭的管理职数不得不趋于庞大，目前法院审判业务庭往往设置一正两副的管理人员，再加上承担部分管理事务的内勤，审判业务庭的管理人员往往占四分之一至六分之一以上，而实际办案人员相对不足，影响办案效率。5、审判业务庭管理缺乏流程或流程不规范，仍处于经验管理阶段。由于审判业务庭管理长期沿用首长负责的行政管理模式，审判业务庭的管理基本上靠庭领导的经验或管理习惯运作，很少制定相应的管理规范和管理制度，管理制度的缺失使不少审判业务庭的管理完全处于庭领导的人治状态，由此带来的问题就表现在各审判业务庭的管理水平参差不齐，管理的实际效果完全取决于领导个人的能力，一旦审判庭领导更换就会带来管理上的混乱。审判业务庭领导的经验管理还会形成管理的随意性以及执行制度的不坚决，使制度工作流程在实践中容易受到各种主观因素的影响，在执行中产生偏差，规范化管理不足，使制度最后容易成为一纸空文。另一方面，经验管理的模式也使管理缺乏系统前瞻性和完整的计划性，使审判业务庭成员对自己的工作目标缺乏足够的认识。二、国外审判业务庭管理的比较借鉴（一）英美法系国家法院审判业务庭的设置及管理美国、英国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家法院均没有审判业务6庭的设置，其审判管理采取的是以法官为中心、由法官、助理、记录员、雇员组成的法官办公室的运作模式，法官的任命和管理则是由法院之外的专门机构负责，法官通常只负责案件的审理，不承担管理事务的职责，但作为法院的首席法官则须承担部分管理职责。值得注意的是，在英美法系国家，大法官往往虽身兼行政管理和审判等数种职能，但其审判职能与内部管理是分开的。如英国法院系统管理是英国社会整个结构的一个组成部分，它是不能完全与行政分离的。但英国法院系统与行政系统的密切关联，是建立在法院审判职能与其内部管理截然分开的基础之上的：法官不参与法院的内部管理，所有的法官都只负责审理案件。所谓的法院院长只有在其出席庭审时担任审判长而相应地具有庭审组织权、代表合议庭的发言权，而没有对于法院内部事务实施行政管理的权限，更没有任命本院法官或者提拔下级法院法官的权力。甚至其表决权，都是与其他法官甚至书记官同权的。2（二）大陆法系国家和地区法院审判业务庭的管理大陆法系国家和地区的法院多按照案件类型设置了审判业务庭，如我国台湾地区法院的审判庭设置与我们相类似，但其对法官的管理，如法官任命等多由法院之外的独立机构负责，如法、意等国的法官是由法院之外的司法委员会管理，其审判辅助事务已被较为彻底地从审判业务庭中剥离出去，不少也采取法官办公室等机构运作辅助事务的形式，审判业务庭管理中虽然仍有少量的行政事务，但严格采取行政事务与审判事务相分离的管理原则，其对法官的管理理念是以法官为中心和以审判为中心，辅助机构和行政事务的管理都是服务于法官，服务于法官的审判。（三）我国与国外审判业务庭管理的比较分析2参见张越:《英国法院管理的行政化及其借鉴意义》，中国法网。7无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，作为现代法制发达国家的审判业务庭管理，都有一些符合现代审判规律的共通特点：1、审判事务、审判辅助事务和行政管理事务从管理制度上作了严格区分。审判辅助事务均较彻底地从审判业务部门或法官身上剥离给了辅助机构，如法官办公室、书记官办公室等，行政事务和审判事务虽然在部分法官身上也会出现重叠，但在履行审判职能时，行政事务管理与审判被严格区分隔离。2、现代法制发达国家审判业务庭管理的理念始终是以法官为中心、以审判为中心。3、大部分从事审判的法官并不承担管理事务，首席法官虽然承担部分行政管理事务，但从审判职能而言，并不比其他法官有更多的职权，也无权决定其他法官的任命、提拔。上述三点的管理特点比较符合现代审判规律和现代司法理念，是我国法院审判业务庭管理可以参考和借鉴的：1、审判辅助事务的剥离，不仅可以使法官更集中精力致力于审判事务，使审判过程得到了合理分工，提高了司法效率，而且减少了法官与案件当事人接触和冲突的机会，符合司法公正的要求；2、法官在行使审判职能时严格区分隔断行政权与审判权及首席法官的职权限制这一系列的管理制度设计，有效地阻断了行政权与审判权的混同，防止了法官凭借行政权或地位优势干预或影响其他法官的裁判，符合司法独立和司法公正的要求；3、审判业务部门的中心应当是审判，即便有部分无法分离的行政事务，也应当是服务于审判，以法官为中心和以审判为中心的管理理念比较符合现代审判业务部门的特点和审判规律，有利于调动和充分发挥法官的积极性、主动性和创造性，提高司法效率。当然，与国外相比，我国法院的审判业务庭还要承担更多的管理事务和职能，如部门间的协调工作、保稳工作、党务工作、政治工作等，审判8业务庭的法官客观上也必然要承担比国外法官更多的行政和其他事务，不可能完全套用国外法官基本只承担审判事务的管理模式。作为我国法院审判业务庭的管理理念和运行模式，既需要吸收国外的先进