国家排污许可制改革顶层设计政策解读

国家排污许可制改革顶层设计政策解读李文胜2017年7月前言核发排污许可证的主要目的是为了规范排污行为，形成一个有条理、便于执行、有法律效力的文件，使企业清楚知道什么时候需要做什么事情，保证排污行为得到有效控制，相关数据信息得到有效收集记录，同时也有利于环保部门的执法监督。因此，排污许可证是排污单位接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书。对于排污单位而言，排污许可证不再只是一个证书，而是一套管理体系，需要不断更新数据，提供台账记录，执行报告等资料。1改革背景2改革目的3顶层设计4企业责任与监管执法5时间进度要求目录CONTENTS环保法律要求改革背景国际经验改革迫切性改革背景改革背景-环保法律要求《中华人民共和国环境保护法》（第十二届全国人大常务委员会第八次会议修订通过，自2015年1月1日起施行）《中华人民共和国水污染防治法》（第十届全国人大常务委员会第三十二次会议修订通过，自2008年6月1日起施行）《中华人民共和国水污染物防治法》（第十二届全国人大常务委员会第二十八次会议第二次修正，自2018年1月1日起施行）《中华人民共和国大气污染防治法》（第十二届全国人大常务委员会第十六次会议修订通过，自2016年1月1日起施行）《中华人民共和国行政许可法》（第十届全国人大常务委员会第四次会议通过，自2004年7月1日起施行）排污许可制度并不是一个新的制度，法律上对其有明确的规定。改革背景-环保法律要求《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度；实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。第二十条国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年）《中华人民共和国水污染防治法》（2008年）第十九条排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。改革背景-环保法律要求第二十一条直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放废水、污水的企事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证，城镇污水集中处历史设施的运营单位也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可具体办法由国务院规定。禁止无证和违规排污。第二十二--二十四条对排污口设置、自行监测和企业主体责任做了详细明确。新修正的《中华人民共和国水污染防治法》（2018年）改革背景-环保法律要求国务院办公厅《关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），是依法律规定明确国家排污许可制具体实施办法和步骤的指导性文件。《关于印发排污许可证管理暂行规定的通知》（环水体[2016]186号），规定了排污许可证的载明内容，并且规范了排污许可证申请、审核、发放和管理程序。全生命周期的许可：以美国NPDES排污许可证为例，排污许可是贯通项目建设、试生产、运营、监管、后期评估全过程的许可。环境影响评价作为申请许可过程中的相关证明文件，对于排污设施的建设与运行而言，实行的是一证式管理，不存在多重许可的问题。排污许可证与环境质量相衔接：美国的TMDL计划，将污染源的排放行为与环境质量挂钩，般通过建立污染排放与环境质量之间的响应关系，确定允许污染源排放的浓度与总量限值。精细化的证后监管模式：不论美国还是欧盟各国的排污许可证管理，都建立在完备的法律框架基础下，以完善的管理框架与精细化的制度体系设计作为排污许可制度顺利实施的保障。凸显企业主体责任的重要性。各国实施排污许可证多年，企业自主承担治污主体责任的思路已深入人心，而政府主要是对企业排放行为开展监管。美国、欧盟、日本等国家都已对排放水、大气污染物的行为实行许可管理，并且取得了明显成效。改革背景-国际经验改革背景-国际经验全美50多个行业及16000多家市政污水厂被纳入排污许可证管理水污染物排放总量减少59.2%重金属排放量减少90.5%超过三分之二的水体可用于游泳和钓鱼二氧化硫排放量减少83.4%氮氧化物排放量减少51.2%环境空气质量得到明显改善美国自1972年实施排污许可制度以来，取得了以下成效：改革背景-迫切性改革迫切性231改革迫切性存在问题现行排污许可制度改革背景-迫切性现行排污许可制度至今共有28个省（区、市）出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件从上世纪80年代开始，各省（区、市）开始试点实施污染物排放许可制总计向约24万家企业发放了排污许可证排污许可制度不是一个新的制度，不是“空穴来风”，是现行的固定污染源管理制度。改革背景-迫切性《广东省建设项目环境保护管理条例》（自1994年9月1日起施行）第二十二条建设项目投入运行使用后，建设单位或运行使用单位须在限期内向环保部门申报环境保护设施竣工报告，经环保部门审核批准，申领排污许可证。改革背景-迫切性200120092014《广东省排放污染物许可证管理办法》（粤府函[2001]286号）《广东省排污许可证实施细则》（粤环〔2009〕74号）《广东省排污许可证管理办法》（广东省人民政府令第199号，2014年4月1日起施行）迄今为止，广东省共发放了5万多个排污许可证。排污许可制为广东省固定污染源管理发挥了重要作用，同时也为下一步推进国家排污许可制度改革奠定了良好的基础。现行的《广东省排污许可证管理办法》与环保部印发的《排污许可证管理暂行规定》在适用范围及类别、申领条件及程序、许可证类别及期限、持证人义务、载明事项、管理要求等内容上都有不同。改革背景-迫切性02010403一是基础核心地位不突出，多项环境管理制度并行、交叉、重复，未能有效衔接。四是缺乏统一规定，不同地区发证对象、许可要求、有效期等不同，难以实现统一公平。二是证照空乏，重证轻管，许可内容单一，只对纳入总量控制的主要污染物进行许可，未能涵盖环境质量超标的污染因子，难以直接与改善环境质量挂钩。三是对企业的环保主体责任强调不够，企业缺乏履行环境保护责任的主动性，污染治理责任落实不到位，环境监管薄弱，处罚力度不够。改革背景-迫切性存在不足排污许可制为固定污染源管理发挥了重要作用，但确实也存在一些值得改进的地方。改革背景-迫切性1234567环境影响评价总量控制排污收费环境监测“三同时”排污许可证环境监察89环境标准环境统计现行排污许可制度作为固定污染源管理体系中的一个环节。改革背景-迫切性迫切需要明确排污许可制度改革总体目标、基本原则、改革途径、进度安排、组织实施等重大问题迫切需要整合衔接各项制度、统一管理对象和内容、划分中央和地方事权、明确各方责任迫切需要完善法律法规、制定配套政策、组织宣传培训。010203迫切需要制定排污许可制实施的顶层设计方案及配套文件，统筹推进排污许可制度改革。1改革背景2改革目的3顶层设计4企业责任与监管执法5时间进度安排目录CONTENTS改革目的（三大任务）12、严格落实企业环保主体责任3、改善环境质量1、制度融合与衔接目的目的1—制度融合与衔接制度的融合与衔接不是说用排污许可制度取代其他固定污染源管理制度，而是通过不同制度内在的核心要素将其有机联系起来。目的1—制度融合与衔接管运营要求在实际投产排污前申领，是企业运行期唯一的行政许可，是排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的依据环评制度排污许可管准入关注新建项目选址布局、拟采取的污染防治措施和可能产生的环境影响环评中与污染物排放相关内容要纳入排污许可证排污许可证执行情况是环境影响后评价的主要依据实现环评和排污许可的融合与衔接有助于强化环评的有效性，有助于进一步落实环评要求。目的1—制度融合与衔接一个转变改变单纯以行政区域为单元分解污染物排放总量指标的方式和总量减排核算考核办法，逐步实现由行政区总量控制向企事业单位总量控制转变。在总量分配上，建立以企事业单位为单位的总量分配制度；在总量考核上，服务于改善环境质量的目标，对于环境质量非达标区，可以通过提高环境标准等，确定更加严格的许可排放量；在污染物控制因子上，逐步扩展到影响环境质量的重点污染物。总量制度排污许可三个概念1、区域内所有排污单位许可排放量之和就是该区域固定源总量控制指标。2、总量削减计划即是对许可排放量的削减。3、排污单位实际排放量之和与上一年的差值，既是该区域年度实际削减量。排污许可制度是落实企事业单位总量控制指标的重要手段，是总量控制的载体排污许可证载明的许可排放量就是企业污染物排放的总量指标目的1—制度融合与衔接其他制度排污许可排污许可制配套有关于实际排放量核算方法的规范文件（实际排放量体现在执行报告中），按规范核定的实际排放量可作为排污收费、环境保护税、环境统计的依据，不再独立申报或单独核算。目的2—落实企业环保主体责任落实按证排污责任基本要求：持证排污、按证排污，不得无证排污；对申请内容负责：及时申领排污许可证，申请内容向社会公开，对申请材料真实性、准确性、完整性负责。责任和义务明确：运行期要落实污染治理措施和环境管理要求，自觉接受监督。责任到人：明确单位负责人和相关人员环保责任。自我承诺，自证守法，建立企业的环保诚信体系自行监测、台账记录、定期报告、信息公开目的3—改善环境质量提高排放标准或依法加严许可排放量实施更加严格的污染物排放总量控制。根据排放标准、总量控制和环评文件要求，依法合理确定许可污染物种类、浓度和排放量环境质量达标、非达标区域（流域）差异化管理目的3—改善环境质量特殊时段的管理要求地方人民政府以法规制定的环境质量限期达标规划、重污染天气应对措施中（停产、减产、错峰生产），对污染物排放有特别要求的，应当在排污许可证中载明。特殊时段1改革背景2改革目的3顶层设计4企业责任与监管执法5时间进度安排目录CONTENTS顶层设计—总体思路两个核心以环境质量改善为核心排污许可制度建设成为固定污染源环境管理的核心制度顶层设计—总体思路“一证式”管理综合许可明晰责任一个企业核发一个许可证，许可证成为排污单位守法、环保部门执法、公众护法的依据。将与污染物排放直接相关的对工艺设施等排放源的要求纳入许可管理；将与区域流域环境质量改善相关的各类污染物控制要求分解落实到污染源。明确企业环境保护的主体责任，企业要通过建立自我承诺、自行监测、台账记录和定期报告制度证明其依法排污；环保部门在发证环节上原则上不再现场核查；通过搭建公众监督平台，严厉处罚失信和违法行为。总体思路顶层设计—总体目标到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作；全国统一的排污许可证管理信息平台有效运转。各项环境管理制度精简合理、有机衔接；企事业单位环保主体责任得到落实；基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制；对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制；实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。预期效果总体目标1改革背景2改革目的3顶层设计4企业责任与监督执法5时间进度安排目录CONTENTS企业责任责任按证排污企事业单位应该及时申领排污许可证并将申请内容向社会公开，按照排污许可证的要求，确保实际排放的污染物种类、浓度和排放量满足许可要求。——核发的许可证是企业排放污染物的“天花板”！！！自我承诺和自证守法企业应依法开展自行监测，妥善保存原始记录，建立准确完整的环境管理台账，在线监测设备应与环保部门联网，通过执行报告定期向环保部门报告排污许可证执行情况。排污许可证将成为企事业单位生产运行期间排污行为的唯一行