三峡工程移民安置规划与实践

［收稿日期］　２０１１－０５－１０［作者简介］　石伯勋（１９６２—），男，湖北崇阳县人，教授级高级工程师，从事水利水电工程地质和移民安置规划工作；Ｅ－ｍａｉｌ：[e-mail]三峡工程移民安置规划与实践石伯勋，尹忠武，王迪友（长江水利委员会长江勘测规划设计研究院，武汉４３００１０）［摘要］　长江三峡工程成败的关键在移民，移民搬迁安置顺利实施的保障是移民安置规划和有效的组织管理。移民安置规划及实施过程中，通过建立系统的法规、文件支撑体系，引入环境容量分析和资产评估方法，科学选址，准确把握移民补偿与地方发展之间关系，编制合理的迁建进度计划等；同时建立高效的管理体制和“静态控制、动态管理”的资金管理方式，根据实际情况变化适时依法调整规划等，顺利完成了移民搬迁安置任务，维护了库区社会稳定，促进了库区经济发展，推动了水利水电工程建设征地移民法规、规范、技术的发展和完善。还对移民安置理论、移民安置前瞻性工作进行了探讨。［关键词］　三峡工程；水库移民；规划设计；搬迁安置；补偿与发展；安置效果［中图分类号］　ＴＶ６２　［文献标识码］　Ａ　［文章编号］　１００９－１７４２（２０１１）０７－０１２３－０６1　前言三峡工程移民自１９９３年大规模搬迁以来，安置工作进展顺利。至２００９年年底，完成了“百万移民”搬得出、初步稳得住的阶段性任务。库区移民生产生活条件显著改善，库区经济快速发展。三峡工程移民安置规划与实践经验为我国水利水电工程建设征地移民安置规划设计、规范修订、移民搬迁安置工作提供了有益参考。2　三峡工程移民特点三峡工程移民安置是一项系统工程，是移民史上前所未有的复杂工程。主要有以下特点：１）移民规模大、范围广、涉及区域多。三峡水库淹没涉及湖北省、重庆市１９个区县和重庆主城区。根据１９９１—１９９２年调查，三峡水库坝前正常蓄水位为１７５ｍ，接２０年一遇回水线下面积１０８４ｋｍ２，其中陆地面积６３２ｋｍ２。移民迁移线下人口８４．７５万人，淹没房屋３４７３万ｍ２，淹没耕园地４１．８３万亩（１亩≈６６６．６７ｍ２）。淹没涉及２座地市级城市、１０座县城、１１４座集镇、１６３２家工矿企业和大量专业项目。三峡工程移民规模之大、范围之广、涉及区域之多远远超过其他各类大型工程。２）搬迁安置工作周期长。三峡枢纽工程建设期长达１７年，移民安置与工程建设同步进行，搬迁建设时间长。期间，正是我国由计划经济向社会主义市场经济转轨的时期，政策、法规、规范变化使得移民安置工作存在较大的不确定因素，加大了移民安置难度。３）库区环境容量有限。三峡库区是全国连片贫困区之一。三峡工程建设以前，库区以传统农业为主，二、三产业发展落后，经济发展水平较低。库区山高坡陡，人多地少，水库蓄水后沿江河谷地区较为肥沃的耕园地被淹没，人地矛盾突出。再加上库区地形地质条件复杂，暴雨集中，历来是地质灾害多发地区。生态环境保护任务重，土地的开发利用受到限制，进一步减小了库区环境承载能力。４）城镇淹没比重大。三峡水库淹没涉及２座地市级城市、１０座县城、１１４座集镇，城镇受淹非农业人口占水库全部受淹人口的５７％以上，相应受淹房屋面积占淹没房屋总面积约６９％。城镇均为当地的政治、经济、文化中心，淹没后对当地经济社会321２０１１年第１３卷第７期　影响较大。而城镇复建一般周期较长，复建选址、建设对当地近期、长期发展均产生深远而巨大的影响。三峡工程移民的特殊性和复杂性以及库区环境容量的有限性加大了安置工作难度，使得三峡移民安置成为一个世界性的难题。3　移民安置规划为妥善安置移民，在论证以及可行性研究基础上，国务院于１９９３年８月颁布枟长江三峡工程建设移民条例枠，条例规定“建设三峡工程，必须编制移民安置规划”。三峡工程移民安置规划包括农村移民安置规划、城镇迁建规划、工矿企业迁建规划、专业项目复建规划、环境保护规划、防护工程规划、移民迁建进度及补偿投资概算等内容。１９９１—１９９８年长江水利委员会（以下简称长江委）编制的枟长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划报告枠主要结论为：规划建房人口１１０．５６万人，规划基础设施人口规模为１２０．８８万人，规划复建房屋面积为３６８８万ｍ２。按１９９３年５月价格计算，三峡工程移民补偿投资总概算为３９９．９９亿元。移民安置规划具有以下主要特点：3．1　系统的法规、文件支撑体系枟长江三峡工程建设移民条例枠和１９９４年国务院下发的枟研究三峡工程建设和移民问题会议纪要枠，为三峡移民安置规划奠定了法规基础。１９９２年６月，长江委在总结建国以来水库移民安置经验教训及三峡移民试点的基础上，编制完成规划大纲（试行）［１］，经修订后于１９９４年７月由国务院三峡工程建设委员会办公室（以下简称国务院三峡办）批准。随后，长江委组织编制了枟农村移民安置规划工作细则枠、枟城（集）镇迁建详细规划细则枠、枟受淹工矿企业淹没处理规划及补偿投资核算细则枠、枟专业项目复建规划工作细则枠、枟环境保护规划工作细则枠和枟水库淹没处理及移民安置补偿投资计算细则枠等规范性文件，作为开展移民安置规划的指导性文件。为指导三峡水库库底清理工作，在枟水库库底清理办法枠的基础上，结合三峡水库实际，设计单位编制了枟长江三峡水库库底建（构）筑物、林木及易漂浮物清理技术要求枠、枟长江三峡水库库底卫生清理技术规范枠、枟长江三峡水库库底固体废物清理技术规范枠等规范性文件。上述法规和大纲、细则统一了思想、内容、方法和标准，为移民安置规划编制和移民搬迁安置做好了充分的法规准备。3．2　逐步深化的环境容量分析三峡库区农村移民生产安置环境容量受到广泛关注。１９８６年，在三峡论证期间，选择库区３６１个乡镇为安置区，幅员面积为１２３００ｋｍ２。初步分析结论为：通过开垦荒地，改造中、低产田，开发养殖业等措施，大农业可安置移民３３万人，二、三产业有安置５０万人左右的容量。１９８８年，利用遥感技术对安置区各地类分高程带进行了量算，进一步查明了三峡水库移民安置区土地资源的分布与数量。１９９２年初步设计阶段，根据库区的实际和移民意愿，选择库区涉及县（市）２４５个乡镇６００ｍ高程以下为安置区，幅员面积５７６９ｋｍ２，为论证结论面积的４７％，大农业安置容量约为２１．５７万人，二、三产业安置容量为９．１３万人。初步设计阶段环境容量分析以村组为单元，考虑到库区６００ｍ高程以上的土地开发难度大、投资高、不利于生态保护，不再作为土地容量纳入规划。环境容量分析和评价不仅考虑了土地的数量和质量，还综合考虑移民心态、移民意愿、新老居民的融合、经济发展的潜在条件等多种因素。实施期间，随着国家退耕还林、还草政策的实施，库区耕地资源进一步减少。据此，对农村移民生产安置方案进行了调整，加大了农村移民出省安置力度，减轻了库区生态环境压力。移民安置规划对城镇建设用地环境容量也进行了全面评价。依据库区地形、地质条件、区域经济、社会、基础设施等条件，进行科学选址。同时，采取地质灾害治理，控制城镇规模，限制建筑物密度和高度等措施，确保城镇安全及生态环境向良性方向发展。3．3　省内安置与省外安置相结合针对库区环境容量有限、不能满足移民安置的矛盾，规划实施中采用省内安置与迁往省外安置相结合的方式。外迁农村移民约为１９．７万人，分别迁入四川、江苏、浙江、山东、湖北、广东、上海、福建、安徽、江西、湖南等多个省（市）。由此，一方面扩大了安置范围，有助于缓解库区人多地少的矛盾；同时，由于省外安置地经济发展水平较高，区位条件较好，为外迁移民迅速恢复生产提供了有利条件。3．4　严谨的城镇选址受淹城镇迁建是千年大计。选址坚持保证安421　中国工程科学全、技术可行、经济合理、近远结合、立足迁建、兼顾发展的原则。综合考虑自然、政治、经济和社会环境诸因素，经多方案比较，科学选定。１９８３—１９８４年，中国城市规划设计研究院牵头完成了２座地市级城市、８座县城的初步选址工作。１９９２—１９９３年，长江委会同地方人民政府对库区全部迁建城集镇新址进行了全面考察和地质勘测工作，１９９６年完成全部城集镇地质详细勘察。与此同时，以兴山、万县、涪陵和重庆市为中心，对全库重新进行了地震烈度复核与地震危险性分析，成果经国家地震烈度鉴定委员会审批。三峡库区地壳总体稳定，地震基本烈度在Ⅵ度及Ⅵ度以下。但沿江一些地段由于水流的切割、溶蚀、渗流作用，地表破碎，地形坡度大，岩石松软易风化，地质情况复杂，有局部古滑坡和现代滑坡，选址工作难度很大。在选址工作中，充分考虑场地地形完整性、建设用地可拓展性、地质整体稳定性和场地安全性、基础设施工程建设便利性、新址地理位置适宜性、节约用地可行性等各种因素，进行多方案比较，精心选择。实践证明，三峡库区迁建城集镇选址是成功的，目前各城集镇均发挥了应有的功能，总体安全，人民群众安居乐业。3．5　投资包干、限额规划根据１９９４年７月国务院三峡办发计字［１９９４］０４２号文要求，长江委在前期实物指标调查和湖北省４个县试点规划基础上，充分考虑库区实际情况，测算了全库分项投资和移民补偿总投资。经国务院三峡工程建设委员会第四次全体会议批准，移民补偿总投资为３９９．９９亿元，由两省包干使用。测算为三峡移民补偿投资切块包干奠定了基础，投资包干为限额规划提供了依据。投资包干、限额规划明确了两省及有关县（市）的责任。投资包干以后，有关各方将注意力从关心移民补偿投资转移到如何做好移民安置规划、优化设计方案、确保移民安置顺利实施方面。投资包干、限额规划是三峡工程移民在特定任务和特定历史条件下，在编制移民安置规划和补偿投资遇到新问题、新情况且经过反复研究后做出的选择。3．6　资产评估方法的引入三峡工程水库淹没涉及１５９９家工矿企业，包含了化工、建材、冶金、造纸、印刷、煤矿、火电、医药、机械、船舶制造、食品、纺织等行业，淹没房屋７４４万ｍ２以及大量的设备、设施，涉及职工３１万人。受淹工业企业众多，各行业、各工厂的厂房、设备、设施等虽有一定的通用性，但更多的是差异性。如何准确地度量单体之间的差别、科学计算各工厂的淹没损失是移民安置规划需要解决的一个重要问题。针对工矿企业淹没处理的复杂性，规划中引入了资产评估方法。结合水库淹没处理特点，以原规模、原标准或恢复原功能为基本前提，计算企业在异地重建的重置价格。以重置成本法为基本估价方法，以资产的实物形态为基础，对企业的房屋、设施、设备、停产损失、实物形态流动资产搬迁费进行估算。资产评估方法的引入为受淹工矿企业的补偿投资计算作了有益探索。3．7　合理的移民迁建进度编制三峡工程移民系统包含了很多子系统。各子系统之间既相互制约，又互为基础，相辅相成。移民迁建进度编制遵循：ａ．移民进度与枢纽工程进度相协调，满足枢纽工程分期蓄水要求，先低后高，先淹先搬；ｂ．根据移民工程项目建设周期的需要，在资金到位、强度允许的情况下，尽可能缩短工期，能够一次性复建的项目尽量一次性完成，以充分发挥移民投资效益的基本原则，同时考虑优先、相关、限制性条件等原则。依据上述原则，三峡工程移民迁建进度编制以县为基础，以具体项目为单元，以城镇、居民点建设为中心，妥善解决农村建设与城镇建设的关系，农村、城镇建设与专业项目及工业企业复建等数千个项目间的关系。对于农村，考虑道路及电力主干网络复建应先于居民点完成，以保证农村居民物资供应，货物出售及加工业需要。对于城镇先进行道路工程建设，继而进行供水（水厂及管网）、排水、防洪工程及电力电信工程建设。为节约投资，管网的埋设宜与道路建设同步，水厂等建设应一步建至移民迁建规模。基础设施建设初具规模后，再开始移民的搬迁。对于工矿企业，其建设工期一般较短，可选择在城镇主干道路初具规模后开始复建。对于专业项目中主干道路及主干送电线路、变电站应优先复建，并满足城镇及居民点建设需要。港口码头建设宜安排在城镇沿江道路初具规模后建设。对于管理规划费用中的勘测规划设计费应优先安排，以确保前期工作进度和质量。合理的移民迁建进度编制为移民搬迁安置工作顺利开展提供了良好保障。3．8　补偿投资静态控制与动态管理大多数水库移民分年度投资管理，一般采用初521２０１１年第１３卷第７期　期概算