社会组织管理体制改革研究

社会组织管理体制改革研究摘要：社会组织以前在我国通常以“民间组织”来称呼，当然，慈善组织、第三部门和非政府组织也常被人提及。最近这十几年，我国的经济水平和社会呈现出不断迅速发展的趋势，社会组织的数量也呈现出不断增加的趋势，这类组织已经慢慢的渗透在我们生活的方方面面，公众也对其的关注度也日趋增加，特别在党的十六大之后，社会组织的工作方面政府也变得愈加重视。由于社会组织的发展速度明显快于体制的改革，所以我国目前面临着各种各样的问题，主要体现在三个方面。所以针对以上问题提出改革意见，通过建立完善的法律环境、改革准入制度、改革双重管理体制和加强监督等方面，去创造出一个良好的环境来支持和引导社会组织的发展。关键词：社会组织管理体制改革双重管理体制中图分类号：C936文献标识码：AResearchontheReformofSocialOrganizationManagementSystemZhangTao（ZhejiangOceanUniversity，reformZhoushan316022，Zhejiang，China）Abstract：SocialorganizationsinChinainthepastisusuallycivilsocietytocall，ofcourse，charitableorganizations，thethirdsectorandnon-governmentalorganizationsareoftenmentioned.Inrecentyears，China’seconomiclevelandsocietyhaveshownarapiddevelopmenttrend，thenumberofsocialorganizationsalsoshowedanincreasingtrend，suchorganizationshavebeenslowlyinfiltratedinallaspectsofourlives，thepublicalsoitsThedegreeofconcernisalsoincreasing，especiallyafterthe16thPartyCongress，thesocialorganizationoftheworkofthegovernmenthasbecomemoreattention.Asthedevelopmentofsocialorganizationsisfasterthanthereformofthesystem，soourcountryiscurrentlyfacingavarietyofproblems，mainlyreflectedinthreeaspects.Therefore，wewillputforwardagoodenvironmenttosupportandguidethedevelopmentofsocialorganizationsthroughtheestablishmentofasoundlegalenvironment，reformoftheaccesssystem，reformofthedualmanagementsystemandstrengtheningofsupervision.Keywords：socialorganization；managementsystem；reformdoublemanagementsystem?S着改革开放的不断深化，以登记管理机关和业务主管单位双重负责、严格把关为主要特征的现行社会组织管理体制是我国社会组织发展重要的制度性障碍[1]。直到1989年，我国颁布了《社会团体登记管理条例》，从而确立了社会组织的双重分层管理的体制[2]。众所周知，我国自改革开放以来，经济社会得到了质一般地飞跃发展，因此，关于社会组织的问题也朝着多而杂的局面发展，解决好社会组织有关的问题也成了当务之急。目前我国社会组织的基数庞大，社会组织的问题也层出不穷。为了符合社会发展的需求，社会组织的改革早已是计划中的事了。近几年，党中央和国务院一直在提要不断深化改革，加快经济转型，那么社会组织进行改革也是顺应时代的需求，我们以前以“双重管理”为主的方式已经成为社会组织发展的障碍，所以，改革社会组织管理体制就是要清除这些障碍，主要是通过完善法律文件，进行依法管理；放低社会组织准入门槛，丰富社会组织的多样性，以增加其活力；此外，分类与分级管理也是必不可少的，这样有利于统一协调和配合，也可以方便进行经验交流。只有通过确定这样的一个目标，才能减少社会组织的阻力，重新建立激发社会组织活力的制度环境。这是实实在在存在的难题，我们必须直面它，没有捷径可走。1.社会组织管理体制的问题1.1社会组织规制过于严苛这里的规制主要包括社会组织的注册登记和监管这两个方面，这说明，一方面我国目前主要是在预防出现社会组织过多、过杂的现象，另一方面这会严重阻碍社会组织的发展。此外，该条例还规定社会团体应当具备法人条件。那么，在有些情况下，社会组织可能找不到相应的业务主管部门，导致组织不能成立或没有合法地位。而且，有些业务主管部门不愿意去为民间的团体注册登记，由于社会组织直接受到来自主管部门的监管，这些主管部门不愿意去承担这份责任而故意增加注册的难度。在双重管理的规定下，每个社会组织都必须同时接受政府主管机关和业务主管部门的双重领导，这样导致出现多头管理的现象，产生混乱的场面和造成责任不能明确落实。此外，社会组织的分级登记与分级管理虽然能在纵向上有个清晰、明确的管理方式，但是却使社会组织之间没有了横向的联系，使得很多的信息不能实现共享，交流的效率也不是特别的高。这就说明我国限制社会组织之间出现竞争和抑制相似社会组织的发展，限制竞争[3]。一方面可以消减由竞争引起的社会不稳定因素，另一方面也可以限制社会组织数量增长过快，有利于政府控制。1.2社??组织受行政机关干预过深在90年代初，刚提出的双重管理体制的目的是为了加强对社会组织的控制和监督，改变社会组织杂乱无序的局面，为了抑制社会组织的过快发展。但在后来的发展过程中，这种“严监管”渐渐出现它的弊端，政府不再对社会组织进行指导，而是直接参与到组织活动中，干预组织的日常运行，使其披上了政府官办的标签。另外，当一些社会组织自律能力缺乏，导致出现问题，而政府对其没有作出及时的约束，甚至不实施相应惩戒，任其发展。出现这两种情况的原因是：没有明确政府主管部门的职责，政府拥有很大的自由裁量权，增加了管理的主观性，使得做不出适当的行政干预。1.3社会组织的监督体系缺陷明显监督是一个组织运行必不可少的部分，它可以使组织保持原有的方向前进和人员各司其职，可以预防组织的腐败和人员滥用职权。社会组织的监督体系应该由政府监管、组织自律和社会舆论监督这三者组成，要让这三者均衡发展，这样可以避免出现一家独大的局面，造成它们的权利过分强大，会使社会组织的发展变得畸形。事实上，目前我国对于社会组织监督是政府监管占主导地位，社会组织本身缺乏制度的制定和实施，在组织活动过程中，组织行为明显缺少约束性，虽然有法律上规定，但毕竟法律只是停留在最低标准和在大的层面上，一些具体细节还是需要完善的社会组织本身的制度。至于社会舆论监督，一方面我国公民对社会组织这一方面严重缺乏认识，基本上忽视这种监督的权利与义务，另一方面，社会组织本身缺少公开、透明度，使公民的监督难以落实到实处。上文也提到过，政府对于社会组织的干预要么过度，要么不够，其原因是由于政府人员不足，因为这些主管机关的业务范围广，对于社会组织这一块比较轻视，也为了避免责任，只要不是处于管理机关本身利益或控制需要，它们往往不想对一些社会组织进行管理。从组织本身出发，对自己加强管理，这种方式是最好的，因为这样才能制定出适合自己的管理制度，有更强的适应性。但是，目前存在的问题是，没有一部国家法律文件对社会组织结构设计、制度制定、社会责任等作出相关规定，所以缺少统一的标准，所以要求社会组织自己去摸索，去实践。从社会监督出发，我国公民普遍参与的积极性不高，虽然在有些地方开展过社会组织评估工作，但是这种评估并没有得到广泛的公众参与，只是局限于组织本身人员的层面上。因此，只有让更多的公众参与到社会监督体制之中，才能使社会监督成为一种真正的监管方式。1.4管理职责不明在双重管理的体制下，会出现权利与义务不对应的问题，人都有趋利避害的诉求，组织也不例外，它们往往是享受权利和逃避义务。由于是有两个“领导”，导致在社会组织在组织活动过程中出现问题时，双方领导往往会相互拒绝承担责任，认为是对方没有管理好社会组织；而在审查登记时，两方同时进行的工作有可能有类似，工作效率将会大打折扣。出现双头领导的现象，也会使组织工作难以进行和上面下来的指导计划难以实施。在目前的行政法规中，只赋予了主管机关和登记机关相应的监管权力，而没有确定相应的责任。比如说，登记管理机关要对社会组织有监督检查的义务，但是却没有说明要在什么情形进行，是要定期还是不定期，是主动还是收到举报后，所以就会使登记机关自己来制定制度，而有些则不作为。所以，政府在这上面有很大的行政裁量权，不利于构建正常的秩序和社会组织的健康发展。2.社会组织管理体制改革对策2.1建立和健全法律法规体系目前，我国针对社会组织的法律文件主要注重社会组织如何取得合法地位的规定，而忽视对社会组织进行政策引导。主要强调政府的权利和社会组织应该承担的义务，而没有强调社会组织应该享有的权利，导致权利与义务不对等。此外，我国的法律文件偏向于社会组织成立条件和注册登记时的规定，却没有引导社会组织管理和发展的制度环境。所以要尽快出台社会组织的基本法――《社会组织法》，可以确立社会组织的性质和宗旨，规范政府、社会组织和公民这三者的行为，确定这三者的权利义务。针对不同类别的社会组织，要根据不同性质社会组织的特点，制定不同的行政法规，以保证各类社会组织有序健康的发展。还有，要给与社会组织优惠的税收政策，以鼓励和支持各类社会组织的形成和发展，使其在社会管理中发挥充分的作用。2.2改革“双重管制”管理方式现在很多的政府部门并不乐意看到对其没有直接利益相关的社会组织成立，为了减少自己本身的义务与责任，把那些社会组织给挡在合法化的门外，这样的结果只会导致社会组织向畸形的方向发展，而且这些组织大都是由民众有相同的精神追求结合在一起，如果法律上不给予承认，那么会大大降低整个社会的幸福感，同时也会产生很多不稳定因素。我国现在可以根据社会发展的需要适当放宽社会组织的准入条件：一是改革登记制度。除政治、法律、宗教类及法律规定需要前置许可的社会组织外，成立其他各类社会组织实行直接登记[4]。二是对于一些在法律上没有硬性要求的社会组织可以适当放宽要求。三是简化审批程序，实行预登记制度。还有，社会组织可以依据自己的业务范围自行决定是否设立分支机构，而无须在经过政府审批。四是实行政社分开。即行政机关要与社会组织“脱钩”，这里值得注意的是，“脱钩”不意味着脱管、脱责，只是一种“去行政化”。因为一些社会组织，特别是行业协会商会经常有严重的政商勾结，它们具有浓厚的行政化色彩，导致这些组织成为“准行政机关”。因此，可以通过对机构、职能、人员管理、资产财务等方面进行分离，与此同时，政府要在“脱钩”后加强政策支持、信息公开和完善监管。2.3构建社会组织监管体系前文提到过，社会组织的监管体系应该由政府相关部门、组织自律和社会监督三部分组成，要减小自己的自由裁量权，加强监督社会组织的活动过程，还应创立社会组织年检制度和不定期抽查制度。组织自律要求组织在法律许可的范围内，自行创立更加细化的管理制度，用来约束组织成员的行为和规范组织的活动，从而使社会组织的行为不偏不倚。社会监督是必要的，但是实行起来也是最难的，这个监督要在政府的帮助下才能进行，只有政府建立社会组织信息公开的平台，加大社会组织信息公开的透明度，社会的舆论监督才能发挥其本来应有的能力。2.4大力扶持社会组织健康发展一是加强组织培育。可以在各个地区成立社会组织服务中心，这个部门可以直接由民