试论对宅基地使用权流转之处理

试论对宅基地使用权流转之处理因为土地资源的有限性，农村房屋以及宅基地的私自流转也日渐活跃，交易活跃的同时也会出现风险而导致纠纷。为正确地处理这些纠纷，本文着重将要探讨的是与宅基地使用权流转相关的一些法律问题。首先从宅基地使用权之概念和特征入手。一、宅基地使用权之概念和特征宅基地使用权作为一种用益物权，是指由自然人在依法取得的国家或者集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利。根据《物权法》第一百五十二条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此宅基地的所有权应属于农村集体经济组织所有，而宅基地使用权人享有的是占有、使用宅基地的权利。宅基地使用权作为土地使用权形式的一种，但确有其不同于其他土地使用权的法律特征：（一）宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，且实行“一户一宅”的制度虽则法律并未明确规定宅基地使用权是否可以向城镇居民出售，但是我国相关的政策规定是明确禁止城镇居民在农村购置宅基地，即作为城镇居民是无法取得宅基地使用权的，因此为了保护集体财产不流失，宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。而且根据“一户一宅”制，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在农村实践中，因分家、继承等原因可能会导致“一户多宅“现象的出现。（二）宅基地使用权的取得必须依照法律规定的行政审批程序进行根据土地管理法的相关规定，农村村民建住宅，应符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照土地管理法的有关规定办理审批手续。即任何人均不得在未经审批的情况下擅自占用集体土地建房使用，而且宅基地使用权的批准必须经由县级人民政府。（三）宅基地使用权在一定条件下可以流转物权法规定宅基地使用权的转让适用土地管理法等法律和国家有关规定，即意味着在符合法律规定的情形下，宅基地使用权是可以转让。但从城镇居民不能购买农村房屋的政策精神看，宅基地使用权即便在一定条件下可转让也是绝对不允许向城镇居民转让的。从目前农村实践来看，集体经济组织成员之间转让宅基地使用权却是屡见不鲜，且存在已久，若直接禁止，则不利于农村经济发展的稳定。国务院《关于加强农村宅基地管理的意见》中提到，对“一户多宅”，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。由此可知，对“一户多宅“并非采取直接取缔的态度。虽则宅基地使用权是一项独立的物权，但是它与其地上建筑物的所有权紧密联系。农村房屋，除了是通过审批取得宅基地使用权，在该宅基地上用建造行为原始取得房屋的所有权之外，还可能是因出卖、赠与、继承等方式继受取得房屋的所有权。而在继受取得房屋所有权的情况下，房屋所有权受让者中可能存在并未作为一户的成员参与宅基地的原始审批的情况。下文将对宅基地使用权与房屋所有权之关系进行探讨，逐步明确在继受取得房屋所有权的前提下，宅基地使用权是否随之转移的问题。二、宅基地使用权与房屋所有权之关系由于并非原始取得农村房屋的所有权，因此大部分因法律原因而继受取得房屋所有权的人或已在本村或者他村申请新宅基地建造房屋；或已迁出为城镇居民，已常住在城镇；或未在本村申请过宅基地造房但已有其余非农村住宅性质的住房。在上述三种情形中，除未申请宅基地造房这种情形之外，其余两种情形下若使得房屋所有权人拥有宅基地使用权则似乎有违“一户一宅”制和宅基地使用权只能由农村集体经济组织成员享有的原则。但即便在宅基地上建造的农村房屋也是个人所有的合法财产，土地管理法中规定农村村民出卖、出租住房，再申请宅基地，不予批准，从中可以看出除了城镇居民明确不得买受农村住宅外，法律并没有禁止农村住宅因继承、赠与或者农村居民间协议等形式而转移所有权的规定。因此在农村住宅所有权因农村居民间协议或继承、赠与等形式流转时，将因为宅基地使用权主体有农村集体经济组织限制、房屋所有权却无此限制而在主体上发生冲突，或因违背“一户一宅“制而发生冲突。但若在此时将房地分离，则房屋所有权与宅基地使用权都会因无法发挥其实际权利的内涵而形同虚设，这也直接决定了要么“房随地走”，要么“地随房走”。假若“房随地走”，则不利于公民合法财产的保护；而假若“地随房走”，则会影响村集体经济组织对宅基地的所有权行使产生妨碍。究竟该如何处理，笔者有以下见解：1.若受让房屋所有权者系在本集体经济组织内成员，且无申请过宅基地的，那么在房屋所有权已经转移时，宅基地使用权也应该一并转移，即“地随房走”。此种情形并无违反“一户一宅”制度，也无违背宅基地使用权的主体仅限于农村集体经济组织成员原则。2.若受让房屋所有权者系本集体经济组织内成员，但已申请过宅基地的。该情况下，若“地随房走”，则意味着受让者成了“一户多宅”。笔者认为土地管理法中“一户一宅”的规定应为管理性的强制性规定，而并非直接导致转让无效的效力性强制性规定，因此虽“一户多宅”是应该规制的现象，但因内部流转并未直接侵害集体经济组织利益，故该现象应鼓励农户腾退多余宅基地，而非直接认定其对宅基地无使用权。因此在房屋所有权转移时，宅基地使用权应视为一并转移。3.若受让房屋所有权者系其他集体经济组织成员，若宅基地使用权按“地随房走”处理，则违反了宅基地使用权仅限本农村集体经济组织成员享有的原则，且与宅基地无偿划拨的福利性又相悖，损害了本集体经济组织的切实利益。但因法律并无禁止该类型所有权转让的规定，故认定其转让无效太过武断。但若肯定受让者享有该房屋的所有权，则意味着不能排斥其对宅基地的使用。但笔者认为受让者可以占有宅基地并不代表其享有宅基地使用权，而是基于其所有权而肯定其事实上对宅基地进行使用的状态。4.若受让房屋所有权者系城镇居民，因相关国家规定已明确城镇居民不得购置农村住宅，故笔者认为城镇居民通过购买、以租代买、以赠代卖等形式试图取得房屋所有权的均不能成为农村住宅的所有权人。所以这里城镇居民作为房屋所有权受让人指的主要是除买受行为之外的分家、继承等基于身份关系而取得房屋所有权的情形。因这种受让形式往往带有强烈的身份性质，此时若对其进行限制，不仅不利于公民对个人财产的合法处分，也与农村的普遍习俗不符。因此笔者认为城镇居民在此种情形下应该享有对农村住宅的所有权，而且其基于所有权可以继续对宅基地进行占有，但此处对宅基地的占有绝不等同于宅基地使用权。在上文第三、四两种情形下，宅基地使用权并未随房屋所有权而转移，之所以得出这个结论，除上文中提及的原因之外，笔者认为从宅基地使用权作为用益物权的角度出发，用益物权是从所有权权能中分离出来的单独存在于他人所有物之上的权利，其存在不须具备前提条件，而在这两种情形下，对宅基地的占有是以房屋所有权成立为前提条件的，不符合宅基地使用权作为用益物权的特征。因此只能在房屋存续期间，基于所有权承认其对宅基地的合法占有。那么，对宅基地占有的状态既然不是宅基地使用权又应如何定性呢？笔者倾向于将该种事实状态归于占有制度。三、占有制度在宅基地流转中的适用首先，必须明确一下占有的概念。占有是指人对物有事实上的管领力。占有并非一项权利，而是指一种事实，因为占有制度的出现填补了所有权制度与他物权制度调整范围外的空白，它注重对事实的保护，特别可以对一些缺乏本权的占有进行调整，因此理论上也将其称为类物权制度。占有的构成有三个要件：一是占有须以物为客体；二是占有必须对物形成事实上的管理和控制；三是占有具有某种可为他人识别的外观。笔者之所以将城镇居民、其他农村集体经济组织成员因房屋所有权而占有宅基地的事实归于占有制度，主要是认为该种对宅基地的占有符合了占有的三个要件：此占有是以宅基地为客体，并因房屋的继续存在使得对房屋依附之宅基地事实上的控制，且该占有事实上是一种房必然依附于土地的可识别的自然外观。以上两个类型的自然人因为宅基地使用权主体的限制均不可能是宅基地使用权人，但是享有农村住宅的所有权后必然导致对宅基地的现实占有，但这种对宅基地的占有在内涵上明显小于宅基地使用权的占有、使用、收益的权能内涵。虽则在占有制度中占有并非一项权利，即对宅基地的占有并未作为物权的一种进行保护，但是占有作为一种类物权，占有人还是可以享有以维护占有为目的的各种物上请求权，例如对侵害其合法占有的行为享有排除妨害的请求权。而且由于该两个类型的自然人对房屋所有权的享有，基于宅基地与其地上建筑不可分离保护的事实，在现实中，要在房屋继续存在期间对所有权进行保护，就必须应该对其占有宅基地的事实状态进行保护，否则房屋将成为“空中楼阁“，无任何现实意义。但是，他们之所以可以取得占有仅仅是因为房地不能分离这一自然属性，纯属事实行为，而非法律行为。因此该种占有是原始取得的占有，而这种原始取得的占有将是脆弱地依附于房屋的保有而存在着的。正是因为该对宅基地的占有系基于房屋必然建于土地之上这一事实，而非依据原房屋所有权人对宅基地的使用权而产生的，因此这种占有并非永久性的，对宅基地的占有与房屋的存在与否紧密联系。一旦房屋全部损毁灭失，不仅意味着房屋所有权因损毁这一自然原因而消失，同样，因为没有房屋占据在土地之上，对宅基地也在事实上丧失了管理和控制，即对宅基地的占有发生了消灭。而此占有的丧失，即发生了宅基地所有权人收回完整的宅基地使用权的后果。四、总结笔者认为用以上方法去处理宅基地使用权，不仅使得农村村民的个人财产利益最有效的发挥，也是维护了农村集体经济组织的利益，使之不受损害。