宅基地使用权的流转

农村宅基地使用权的流转探讨摘要自《中华人民共和国土地管理法》颁布至今，我国立法将宅基地使用权作为农民的生活保障，禁止其流转。中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提到了对农村宅基地改革的相关意见，从而引发了关于农村宅基地使用权流转的热议。了解目前关于宅基地使用权的转让、抵押、继承的立法以及各自在实践中遇到的困境，分析农村宅基地使用权流转的原因。提出如何规制农村宅基地使用权的流转。关键词：农村宅基地，使用权，流转引言宅基地作为农民建房与居住的土地，对农民的日常生活起着非常重要的作用。随着越来越多农民入城，其房屋和宅基地被闲置。农民在城市发展和生存需要资金，闲置的宅基地转化为在城市生存发展的资金，便成为大部分农民的企求。与农民入城渴望改变的想法类似的是，一些居住在城市里的人们也渴望搬迁到农村地区享受田园般的生活。在立法方面，当下《土地管理法》规定集体所有的土地的使用权不得非法流转，《物权法》禁止以宅基地使用权抵押，诸多行政法规也禁止城市居民到农村买房、购买宅基地。这就造成了人们的现实需求和社会发展与法律规定的脱节，而正是由于法律规定的脱节，导致宅基地使用权的商品属性没有最大限度发挥出来，这对现代市场体系建设无疑没有起到促进作用。2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提到“改革完善农村宅基地制度。”这便明确了现行农村宅基地制度改革的现实性和紧迫性，农村宅基地使用权流转也备受关注。1、农村宅基地使用权概述1.1宅基地的概念目前，我国法律条文对“宅基地”并未做出明确的定义，相关文献亦无统一的表述。马克伟主编的《土地大辞典》及陈洪博主编的《土地科学辞典》对宅基地的表述基本一致：“宅基地是农村集体经济组织为了给农民提供基本的居住保障，拨给农户建造房屋使用的土地。包括住房地基、仓库、院落、卫生间、畜圈、柴草操等。”因为宅基地是农村集体组织为了农民基本生活需要提供的土地，厕所、厨房等附属设施也是基本生活所必需的，这些附属设施所占用的土地应属宅基地的范围。1.2宅基地使用权的概念及性质从我国《物权法》规定来看，宅基地使用权应指宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利。农民对宅基地仍享有收益权的，比如农民在搬离其所住的农村房屋进城定居后，将该房屋出租给他人，收取租金。再如，农民在其庭院内种植蔬菜等农作物，从中获取的收益，也是在宅基地上获取收益的体现。因此，宅基地使用权应指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有、使用和收益的权利。宅基地使用权从性质上讲，应是一种用益物权。《物权法》规定的用益物权是“用益物权人对他人所有的不动产或动产，享有的占有、使用和收益的权利”，宅基地使用权符合用益物权的概念要求。2、农村宅基地使用权流转的立法现状与实践根据《物权法》的精神，宅基地的使用权应包括占有、使用、收益三方面内容。这样，使用权流转应指宅基地的占有、使用、收益在不同主体之间发生转移，包括转让、抵押、出租、继承等方式。2.1农村宅基地使用权转让在法律层面，并没有明确规定农村宅基地使用权禁止转让。依据《土地管理法》62条第4款规定，农民出卖住房后不可再申请宅基地，从中可看出农民的住房可以转让。第63条提到，农民集体所有的土地使用权不得转让，农村宅基地属于农民集体所有，因而，这就间接的表明宅基地使用权不得转让。在行政法规、部门规章层面，2004年11月国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》中提到“严禁城镇居民在农村购置宅基地。”可见，现有的行政法规和部门规章不允许城市居民购买农村宅基地的使用权。依据上述行政法规和部门规章，禁止城市居民购买农村住房和宅基地。《土地管理法》规定“出卖住房”也只能在农民之间买卖房屋。农民甲将住房卖给农民乙（假设乙事先在该村已有自己的一处宅基地），便产生了这样的问题：乙能否获得该住房宅基地的使用权？如果依据“地随房走”原则，乙应享有该宅基地的使用权，则不仅违背了《土地管理法》条第款的“一户一宅”的要求，也违反了《土地管理法》的“农民集体所有的土地使用权不得转让”的规定。遵守“一户一宅”原则和条的规定，不认定乙获得宅基地使用权，那规定便形同虚设，无实践意义了，乙依照这款规定买到的竟是没有合法基地的房屋，只能建起“空中阁楼”了。这便出现了合法的转让行为无法可依的困惑局面。产生这样的困惑局面的原因，是法律条文之间对宅基地使用权转让上的冲突规定与模糊界定。2.2农村宅基地使用权抵押《物权法》条将宅基地使用权规定为不得抵押的财产。《担保法》也进行了同样的规定。但这两部法律都允许建筑物和其他土地附着物可以抵押。这就表明，农村的房屋可以抵押，但宅基地使用权不能抵押。首先，对宅基地使用权禁止抵押而对农村房屋允许抵押，会造成与上述宅基地使用权转让相同的问题，即抵押权人依据房屋抵押合同行使权利时，是否能依据“地随房走”原则真正依法实现对房屋的抵押权？回答显然不能。农民之间抵押后受“一户一宅”的限制，农民与城镇居民抵押后又受到法律法规禁止城镇居民购买农村宅基地的限制。其次，这会造成农民的资本无法“盘活”的困境。在农业规模化、产业化的时代背景下，无论是发展第二、三产业，发挥土地规模效应，还是提高农民收入，扩展经营途径，都需要现实的资金支持。但目前在中国农村，农民获得收入的方式主要为种植庄稼后出卖，如若农作物的收入不能满足需求，其还剩下房屋可处置，比如通过抵押房屋获取资本来经营生意，通过出租房屋补贴家用等。目前的立法现状很难让农民的房屋实现流转以增值。在法律规定范围内，银行、城市居民、房地产商甚至本村居民均不会接受农民房屋的抵押，毕竟难以真正实现抵押权。由此，农民房屋也就只能供自己安身立命。2.3农村宅基地使用权继承关于农村宅基地使用权的继承，《土地管理法》等法律并无具体规定。在部门规章层面，国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》强调：“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。”这立法肯定了农村宅基地使用权可以在农村村民之间继承，继承的农民可以取得两宗宅基地的使用权。如果继承者是城镇居民怎么办？比如村民甲在去世时，指定其已是城镇户籍的儿子乙为继承人，继承其祖屋。此时乙若依据《中华人民共和国继承法》的规定，房屋可以被继承，乙应享有继承权，可乙又非农村集体组织成员，依据《土地管理法》还是不能取得宅基地使用权。归根结底，宅基地使用权的继承上，目前立法基本处于空白状态。同时，与买卖、抵押问题相似，继承权能否真正落实，实践中各地法院对这类纠纷也是“同案不同判”，有的认定当事人享有对房屋的继承权，也享有对宅基地的使用权；有的认定当事人仅享有房屋的继承权，由村集体将房屋折价给当事人后收回宅基地使用权；也有的直接认定当事人无权继承宅基地使用权，依据“房随地走”也无权继承房屋所有权。3、农村宅基地使用权流转的理论争议3.1农村宅基地使用权禁止流转农村宅基地使用权禁止流转说认为，法律不应允许宅基地使用权的流转，其主要依据如下：3.1.1基于中国农村的现实情况考虑目前，我国农村人口占到全国总人口的大多数，农村的安定关系到整个国家的发展。国家对农村宅基地的获取采取审批方式的主要原因是，与农村集体经济组织成员的资格联系在一起，具有社会保障功能。不允许农村宅基地使用权流转，一是为使农民“居者有其屋”，二是为了避免农民在进入城市后没有稳定居所和用以维持收入的工作，以防止贫富差距加大。3.1.2宅基地使用权流转的现实条件尚未成熟在《物权法》的制定过程中，经农业部、国土资源部等部门反复研究后，全国人大法律委员会坚持认为：我国人多地少，土地资源稀缺，必须实行严格的耕地保护制度。当下，中国农村的社会保障体系还没有全面确立，而宅基地是农民最根本的生产和生活保障。所以，全面放开农村宅基地使用权流转的时机还不成熟。3.1.3保障农民的合法权益农民多数情况下在社会中处于弱势，在农民转让土地使用权时，交易价格的高低常由买方决定，买方甘愿冒着法律风险购买农村宅基地，其根本原因在于低廉的价格和丰厚的利润。同时，农村宅基地或农村房屋交易的接受者大部分并非农民本身，而是当下在我国社会中具有优势地位的人，比如有资本和能力在农村买房的城镇居民，或者是专门从事房地产交易的商家。3.2农村宅基地使用权有限制地流转农村宅基地使用权有限制地流转说认为，应当允许农村宅基地使用权流转流转，但须设置一些条件以限制。因为宅基地使用权具有一定是特性，并不适合自由流转，所以只能在一定的范围内流转。主要理由如下：3.2.1有限制地流转是现代市场经济要求的必备条件农村土地中有相当一部分是宅基地，而土地是一项特殊的社会资源，在市场的调节下，这种资源的才能实现最大效用。如果使用权不能流转，那就无法通过自愿交换，使这一资源从生产率较低的利用上转换到生产率较高的利用上来。所以，通过行政手段禁止宅基地使用权的流转是走不通的。3.2.2有限制地流转符合“地随房走”原则要求有限制地流转符合“地随房走”原则要求。现行法律允许农民转让宅基地上的房屋，却禁止转让宅基地使用权，这无疑违法了地随房走”原则。因此，如果允许房屋所有权流转，则宅基地使用权也应随之流转。3.2.3有限制地流转不会损害集体经济组织的利益如果农民将无偿获得的宅基地使用权转让给城镇居民，这将有可能危及本集体对宅基地所有权的合理行使。因为在流转之后，非集体经济组织成员可能利用宅基地进行相关商业或工业建设与开发，从而对破坏土地的耕种价值，使土地在短时间内无法恢复种植。但如果仅仅放开在本集体经济组织成员之间流转，只是换个使用主体，则不会影响本集体经济组织对宅基地所有权的所有与行使。3.3农村宅基地使用权自由流转说农村宅基地使用权自由流转说认为，应该允许宅基地使用权自由流转。其依据如下：3.3.1允许自由流转是公民权利平等的重要体现因为宅基地使用权是财产权的一个方面，而财产权又受民事法律来调整，这就要求有平等性、公平性的特点。平等性体现在各个方面，其中一个重要方面就是主体上的平等。而从主体上讲，同在一国范围之内的城镇居民和农村居民应该享受同样的权利，当下在宅基地使用权上禁止城镇居民享有，而农村居民可无偿申请得至，有违公平性与平等性。因此，在保证农村土地归集体所有以及农用地不会非法流失的前提下，没有对宅基地流转设置限制的必要。同时，从社会发展的角度来看，宅基地使用权自由流转还有利于减少城乡差别，加快城乡一体化进程。3.3.2允许自由流转是社会主义市场经济发展的基本要求我国现在实行的是社会主义市场经济，由市场来配置资源，这就要求掌控资源的主体依照自己的意愿处分其财产。这也是经济体制改革的要求。因此，只要没有影响到集体经济组织作为农村土地的所有者的所有权，就应该允许作为使用者的农民，通过出租、转让等方式将其使用权流转出去。而在不同主体间流转后，宅基地使用权的资产内涵才能发挥到最大效果。这样也就能使得市场运行达到高效而便捷的目的。此外，通过流转也会使农民更加深入地认识到土地的价值，从而珍惜手中土地。3.3.3提高宅基地的利用率，应该设置自由流转将宅基地限制在农民本人手中，只会使其满足于居住需要，而农民一旦在事实上脱离农村后，农宅空闲无人居住，宅基地的使用价值则相应的极大降低。法律所追求的效率和正义价值无疑得到了否定。在设置自由流转的权利后，农民可在满足于目前的居住条件和追求未来更好的居住条件下进行比较，从中选取适合自身发展的生活方式，将宅基地利用率提高的最大限度。因此，《物权法》应从法律的效率价值出发来设计宅基地的使用权制度。3.3.4自由流转不会破坏宅基地的社会保障功能允许自由流转不会破坏宅基地的社会保障功能也影响不到社会稳定。一方面，宅基地使用权的无偿获得，是由集体作为社会主义公有制形式的本质所决定，其有义务为成员提供最基本的生活保障，并非社会保障或社会福利的体现。另一方面，即使承认它具有一定的社会保障功能，自由流转后也不会破坏这种保障功能。因为农民能从宅基地上得到的利益保障很少，当下中国农民开始大量涌入城市便证明了这一点。再者，农