政府未来的治理模式

政府未来的治理模式[美]B·盖伊·彼德斯B·盖伊·彼得斯：国际著名的政府治理与改革问题研究专家，美国匹兹堡大学公共与国际事务研究生院教授，兼任加拿大管理发展中心高级研究员、香港城市大学名誉教授等职。其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉，主要研究领域包括比较公共政策与行政、美国公共行政、比较政治学、比较研究方法等。主要著作有《政府未来的治理模式》、《官僚政治》、《政府会消亡吗？》等。作者简介《政府未来的治理模式》从分析传统行政模式出发，阐明了各国政府竭力建构新治理模式的原因，并从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。内容简介目录第一章变迁中的国家、治理和公务员制度第二章市场式政府第三章参与式国家第四章弹性化政府第五章解制型政府第六章结论传统的治理模式并不是从一组理论原则中推论出来的，而是从实践中逐渐发展起来的。在了解行政改革之前，有必要先了解传统的治理模式，也即了解行政改革的有关背景。另外传统的公共行政模式并非单一的概念，相反，它包含了许多不同的概念，至少有六个方面熟悉的概念曾引导我们去思考公务员制度及其在治理过程中所起的作用。因此本章主要介绍了政府治理中的六项主要变革和变革的三大背景因素。第一章：变迁中的国家、治理和公务员制度◎政府治理中的六项主要变革：1.政治中立的公务员制度其基本思想是指公务员不应该有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个具有合法地位的统治者即任何一个政党组成的政府服务。对于某一特定的政策，公务员允许有自己的看法，身为负责制定和执行政策的政府机构的成员，他们也应该提出自己的意见。但是他们不应该有党派色彩的意见，否则会导致他们无法忠实地服务于不同党派的政府。2.层级制和规则纯粹韦伯式的可垂直管理模式已不再像过去那样适用于政府组织。但同时也出现了可供选择的多种组织权力和权威模式。市场即是其中的一个例证，市场机制越来越明显地被认为可以和政府组织的结构与运行相抗衡。科层制强调层级节制、严格按规章办事、非人化的管理等，这些在当代的政府组织中己经不可能直接通过法律或其他命令式的方式来施行其公共计划方案。相反，政府在实施其政策和提供公共服务时必须事先与社会进行磋商。3.永久性和稳定性公务员通常被看作是一种终身职业，凭借着一种“社会契约”，公务员可以获得一定的收入以保障其职业的安全稳定。进入政府组织工作，就会被终身雇用。目前，这种永久稳定的组织模式正受到越来越多的攻击。人们逐渐认识到这种永久性会造成政府组织功能失调，并看到政府组织内部的不协调已经带来了许多社会与经济问题，这就引发了选择其他政府组织模式的讨论。4.制度化的公务员制度即应该建立一个制度化的公务员制度，并把公务员当做一个法人团体进行管理，把公务员的录用、考核等规范化。政府组织可以根据随时变化的工作需要来决定增加和裁减员工，尽管这种人事管理的方法可以节约经费，但对公共管理者和决策者来说却面临着如何凭经验和按规范办事的问题。另外如果政府员工中有相当一部分是临时雇员，那么对公民而言，这恐怕会比平庸的永久性雇员带来更多的麻烦。因为公民将不得不面对缺乏奉献精神和其他公共价值观的政府雇员，而在许多情况下这些公共价值观体现了职业公务员的特征。5.内部管制公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策命令。这种要求超越了纯粹的政治中立。许多与政府相关联的问题，实际上就是政治家进行控制和实行责任制的功能问题。在任何社会中，政府部门一向是被管制得最为严格的组织。因此，如果能够给予政府员工更多的发挥其专长和创新精神的自由，那么政府应该能够更为有效地运转。6.平等传统治理模式和公共行政模式的第六项特征，是尽可能做到结果的平等。人事管理强调给资格相同的公务员提供平等的报酬和工作条件。并且，政府部门所做的有关其顾客的决定必须严格地做到尽可能的相同。但改革实例证明，服务平等和结果平等的概念也正受到质疑。质疑的焦点在于原先为确保能为顾客提供平等服务而设计的官僚结构日渐僵化，限制了官僚成员在工作中“自我决定”的自由和做出更具创造力和人道决定的自由。如果解除了这个僵化的束缚，那么公务人员将会更愉快，也更能够为其顾客提供更好的服务。◎变革的背景因素：1.经济形势的剧变迫使政府不得不做出反应，这是一个容易用来解释变革的原因。这类论证指出，当经济增长放慢或经济发展变得不稳定或两种情况都存在时，政府已不可能再像过去那样通过扩大财政支出的方式来满足日益增加的开支；且任何重要的新方案也都不可能被实行。当这一点列入政府议事日程中的最重要位置时，任何有关降低税收成本、解除管制、提高政府效率的改革措施都会大受欢迎。2.政府原本控制和管理的经济与社会变得越来越难以控制与管理了。这起因于几个相互关联的原因：首先是因为在总体人口中，福利国家在矫正市场造成的不平等方面所起的作用弱化，大多数工业化社会中人民收人的差距拉大。其次是当代政府所遇到的似乎已经不再是那些可以讨价还价的问题，而是一些更难以谈判的问题。当然，经济问题仍然是所有社会中政治家们争论的核心。3.作为政府干预经济的焦点和政府治理投资来源的稳定组织数量减少。当政府试图应付许多经济需求和处理经济政策时，就会出现一群稳定的、通情达理的、结构完善的利益集团，政府可以就某些问题与这些集团谈判并达成协议。然而，即使在“社团主义”最成功的国家，工会所代表的工人人数也有所下降，工会会员的奉献精神已大不如前。如今，政府的谈判伙伴已变得越来越不可信赖。第二章：市场式政府市场模式的基本观点是，当前有关政府改革的时代思潮是利用市场并接受这样的假定，即私人部门的管理方法(无论是什么样的管理方法)几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法。不管最富裕的西欧各国或最贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革。人们普遍假设提高政府组织效率的最佳甚至惟一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。◎市场模式的理念1.市场效率：相信市场作为分配社会资源的机制的效率。市场模式的倡导者认为，其他的分配形式，是对自由市场体系运作结果的歪曲。因此，如果能够应用市场或类似的竞争机制，那么社会的普遍情况将会变得更好。政府干预的手段越接近于市场模式，那么就越有可能得到更好的结果。2.官僚垄断：以市场为基础进行改革的第二个方面的理论依据，来源于尼斯卡宁、塔洛克等学者对常见的官僚体制缺点的分析。这些学者认为，由于组织成员，尤其是机关最高长官们对自身利益的关心，导致了政府官僚体制倾向于以令人无法接受的速度膨胀，而且以为公众服务为由向其经费提供者（即议会）索要更多的经费。这些观点清楚地揭示出，作为个体的官僚成员可能心怀私欲，或者至少是自我放纵的，他们总是利用其对机关事务的垄断权力来最大限度地增加个人利益。3.一般管理：市场式治理模式的第三个理论基础可在一般管理与“新公共管理”的有关理论中找到。这一分析观点是基于这样的设想，即不管管理在哪里发生，管理就是管理。其支持者认为，组织和激励人员的机制不仅可运用于私人部门，同样也适用于公共部门。因此，市场模式的倡导者拒绝接受传统行政模式在许多方面具有实用性的观点。◎结构1.市场模式的倡导者们设想，传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应。大多数批评并不是针对这些部门对外界环境难以做出反应，而是针对它们不想做出反应。这些部门往往被看成是自行其是的机关，只关心其成员尤其是其领导者个人的提升，并不考虑为整个公众或政治首长服务。2.从事公共选择方法研究的学者认为，在缺乏市场机制引导和驱动的情况下，可以采取分级管理的方式来控制机关组织。因此改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力。打破大政府垄断的最基本方法是利用私人组织或半私人组织来提供公共服务。权力分散也可以通过将大的部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层的政府机关等方法来实现。在可能的情况下，政府会设立许多规模较小的组织，每个组织只提供一种特定的服务，因此这些组织可以取代传统的、有多种目标的部委机关。◎管理1.人事管理传统人事制度是基于这样的设想：在同一系统内，同一级别的人员因其工作成绩相同，所以其所获得的报酬也应该相同。这一刻板的工资报酬制度正逐渐被以工作成绩来确定工资级别的制度所取代。以工作成绩来确定工资级别的制度是基于这样的论点，即公务人员的工资收入应该符合经济市场的工资水平，并且不论公务人员之间可能存在何种差异，他们工资报酬的多少应该取决于其工作成绩的好坏，工作成绩越好，所得到的报酬就应该越多。2.财政管理公共部门财政管理改革所依据的市场原则之一是，将购买者与提供者分开，并建立内部市场。对传统公共行政而言，这种改革被看成是不可思议的，因为传统模式强调分层设级和统一服务。然而，就当代体制来看，这种改革是一种保证公共部门普遍采用市场原则的重要机制。这种将提供者与购买者区分开来的管理体制是为了降低成本和提高效率，但是公众和学者仍批评这种变革并没有真正达到预期的效果。3.市场检验这一轮所进行的政府市场化改革的主要内容是“签约外包”或“市场检验”。与这一改革有关的观点是，政府的全部工作都应该采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成这些工作。地方政府早已被迫采取这种做法，被称为“强制性竞争投标”。◎政策制定政府市场化观点的第三方面内容是，设想应该怎样制定公共政策，尤其是职业公务员在公共政策制定中的适当作用等问题。一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个“企业型”的机关，这些机关被授权独立自主地制定政策，这种分散职能的行为可能是根据来自于市场的信号而进行的，或者纯粹是建立在对组织领导人员的判断的基础之上。另一方面，提倡市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。◎公共利益有关公共利益这一概念的第一个方面的内容是应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。市场模式的根本要求是，政府所提供的服务应该符合公众的需求。市场模式对政府批评最多的是施政成本过高而办事缺乏效率。为了实现降低成本的目标，政府可能不得不以非常规的方式开展工作，例如通过允许许多服务提供者展开竞争的方式来开展工作。第二个方面的内容是政府应该对市场信号做出反应。第三个方面的内容是，公民应该被看成是消费者和纳税人。因此，公共利益除了可以影响政策制定外，还能够有助于公民在市场中更自由地选择所需要的公共服务。这种自主性将取代过去那种强制公民接受由官僚体制所限定的整套服务的体制。问题：在市场式模式中，公民的角色通常被塑造为消费者或顾客，而本书作者认为这样的角色转变有利有弊，请具体阐述。这种界定是授权给公众。从有利的方面来看，这种对公民身份的界定给予了公民这样一种期望，即他们可以从公共部门那里得到与私人部门所提供的同样的优质服务。然而，把公民贬低成消费者，也可以说是贬低了公众的身份，似乎降低了公民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用。另外，政府应该关心更多的事情，而不应只关心买和卖。如果治理退化成一种十足的经济行为，那么在政治理论中公民就变成了微不足道的人物。此外，它与当代政治生活中的其他趋势互有冲突。其中最有意义的趋势是将政治看成是权利义务关系而不仅仅是利益关系。这种方式的基本假设是：大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用。那些被埋没的思想与才华如果能得到适度的发挥，那么政府将会表现得更好。因此，要使政府的功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。第三章：参与式国家◎参与式国家的理念1.参与管理就最简单的层次来讲，所谓参与是指员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。大部分主张参与的文献认为，介入和参与是激励员工最有效的方法，是将可