关于土地整治权属调整与现代农业发展的思考

关于土地整治权属调整与现代农业发展的思考高世昌(国土资源部土地整理中心，北京，100035)摘要：研究目的：加大土地整治权属调整力度，降低耕地细碎程度，促进土地集中利用，提高土地资源节约集约利用水平，为现代农业发展提供支撑。研究方法：文献资料和调查分析方法。研究结果：当前土地整治未成为解决土地细碎的有效手段，土地整治对降低耕地细碎作用有限。研究结论：提出了加强土地整治权属调整的相关政策与措施。关键词：土地整治；权属调整；现代农业；发展思考土地整治权属调整是对土地利用关系的调整，通过土地权属置换等方式，解决“飞地”、“插花地”等分散现象，实现土地集中利用；通过土地平整等工程措施，归并细碎地块，优化土地利用结构，提高土地资源节约集约利用水平；促进现代农业规模化产业化经营，推动农村土地使用制度改革，进一步发挥土地整治对现代农业发展的支撑作用。本文在分析我国耕地细碎现状和10年来土地整治项目权属调整情况的基础上，提出了加强土地整治权属调整的有关政策与措施。1耕地细碎制约现代农业发展1.1我国耕地细碎现状从1978年以来，我国实行家庭联产承包责任制的农村土地使用制度改革，各地为了兼顾公平，对集体内部的土地针对土地肥力和地理位置等特性，按照土地质量好坏、距离远近等因素，将农用地分配到农户，导致平均每块耕地面积细小，普遍出现“飞地”、“插花地”等。据有关学者研究，我国耕地细碎化趋势明显。1933年，农村耕地平均每块为5.7亩，户均5.6块，每户土地31.5亩1；至1984年，平均每块为0.87亩，户均9.7块，每户土地8.4亩2。据2006年典型调查，四川省金堂县一个土地整理项目，有1户承包经营的耕地3.67亩，分为37块，平均每块不足0.1亩；广西壮族自治区来宾市一个土地开发整理项目，总面积12923亩，地块有17159宗，平均每宗为0.753亩。与各国耕地细碎相比较，我国耕地细碎化程度较为严重（见下表）。1.2耕地细碎对发展现代农业的影响耕地细碎对农业经营效率的损失已经成为研究人员和政策制定者的共识，细碎化是现代农业发展的一大障碍（Simons3,1987；WanandChen4,2001；黄金贤等，2001；苏旭霞、王秀清5，2002）。研究表明，耕地细碎增加了田埂和沟渠面积，耕地利用率直接损失3-10%；作者简介：高世昌（1966-），男，重庆市人，管理学博士，研究员，主要从事土地整治管理与研究工作。E-mail：[e-mail]各国耕地细碎化情况比较国别/年度地块（亩）户均地块（块）户均（亩）印度1960/616.95.739荷兰195034.53.2111比利时195016.56.8112.5西德194910.510.0105罗马尼亚194813.56.688.5希腊19507.55.642西班牙1945247.0168中国1929/335.75.631.5中国19991.36.17.95（资料来源：谭淑豪等，中国农村观察，2003/6。）生产每吨谷物的劳动力成本增加115元，生产率降低15.3%(WanandChen，2001)；它阻碍农业机械的采用，农机效率以耕地3-10亩为准，在3亩以下作业效率降低20%，油耗增加25%。同时，土地地界纠纷增多、妨碍农业新品种新技术应用，影响农业政策执行，市场反映迟钝和农业产业结构的调整，不利于农户对土地进行长效投入，极大地削弱了农业发展的后劲。1.3耕地集中对农业发展的作用及农民的意愿将耕地进行归整，使耕地适度集中使用，对农业发展将产生积极的作用。万广华6等（1996）认为玉米产量提高17%、小麦薯类18%、水稻4%；黄金贤等（2001）认为“耕地零碎化程度高意味着耕地合并带来的收益很高；苏旭霞等（2002）认为无论户主务农还是非务农，土地规整都会使亩产有较大提高；杨晓艳7等（2005）认为耕地景观类型将趋于丰富、比例趋于合理、网络连通度提高；付梅臣8等（2005）认为将营造优化了景观格局，提高区域景观整体功能，创造人与自然和谐的农田景观；张正峰9等（2006）认为农户投工量明显减少，改种高价值作物；有的学者研究认为日本、韩国通过实施土地整理，大大降低了农业生产成本，日本水稻成本降低了60%，提高了稻米的国际竞争力。王秀清和苏旭霞（2002）对山东省莱西市农户对土地细碎化问题态度的调查，“80%以上的农户认为土地细碎化给农业生产带来不便，70%以上的农户希望拥有一整块土地，但只有50%的农户支持实行土地归整政策”。现代农业较传统农业的一个显著特征就是新品种、新技术的广泛应用，具有大规模投入、大规模产出、高效率与低成本和产品市场竞争优势等特点。现代农业生产要求耕地达到一定规模，农业基础设施配套，以便实施科学管理，确保产品质量。我国目前耕地的细碎化程度与传统的个体耕种方式相适应，难以支撑现代农业发展需要，难以支撑农业大发展、农民快速致富的要求。当然，大量的经验研究结果未能证明耕地规模不断扩大与农业生产率提高之间的正相关关系10；农地市场的发育对降低耕地细碎化也有积极的作用11。2土地整治未成为降低土地细碎的有效手段2.1目前土地整治对降低耕地细碎作用有限在1997年以前，我国沿海地区在乡村经济发展的基础上自发地开展了土地整理活动，但土地整理很少涉及土地权属调整，在经济较发达的江苏、浙江等少数地区开始进行农用地综合整理，以建设“丰产方”方式，调整插花地，实现农田规模经营12。但总体上土地整理效果不甚明显，土地整理前后相比较，土地细碎化状况没有得到明显改观。许多地区为适应人口变动每隔3-5年调整一次土地，有些地方甚至一年一调整。这在某种程度上加剧了土地的细碎化程度。农村土地经营整体看依然过细、过散，只有6%的耕地属于规模耕作(黄贤金等，2001)。1997年，国家将各地土地整理活动上升为国家行为，“土地开发整理”一词首次写入中发〔1997〕11号文件中。在1999年修订的《中华人民共和国土地管理法》中明确规定：“国家鼓励土地整理，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。但10年来，我国土地整治项目在归并耕地细碎方面的效果不明显。据2008年11月，国土资源部对全国28个省份（不含上海、天津、西藏和新疆生产建设兵团）近10年来运用新增建设用地土地有偿使用费（以下简称新增费）安排的国家和省级土地整治项目权属调整情况调查，全国累计安排土地整治项目12744个调查，涉及土地权属调整项目6486个，占项目总数的50.9%。有16个省份开展了土地所有权调整，涉及所有权调整面积355.56万亩，占项目建设总规模的5.5%；有24个省份开展了土地承包经营权调整，调整总面积970万亩，占项目总规模的14.9%。总体看，调整项目数量和调整土地面积比例较低，耕地细碎程度和农用地景观改善有限。2.2原因分析一是土地整治权属调整工作阻力较大。部分农民群众对土地整治认识有限，对土地整治权属调整带来农业生产便利、降低生产成本、提高农业整体效益和促进现代农业发展等认识不够，往往只从个人利益考虑，缺乏大局和整体观念。常常认为自己承包经营的土地，经过多年的培肥，土地质量好；在权属调整后，土地质量会更差，影响自身利益。同时经过多年的耕种，熟悉和了解自己的土地情况，群众不愿意进行土地置换。二是开展土地整治权属调整缺乏法律法规支撑。目前开展土地整治权属调整工作与《农村土地承包经营法》和《物权法》等法律法规有关条款相抵触，承担权属调整的单位担心违法风险。特别是权属调整涉及多个行政管理部门，土地所有权归属国土部门管理，林权归属林业部门管理，土地承包经营权归属农业部门管理等。1个项目区权属调整可能涉及多种权属、多个管理部门，部门之间协调很难、工作开展难。因此，在开展土地整治工作时，多数地方仅对修建道路、沟渠、林网等占用的土地，用项目区内整治新增加的耕地进行补偿；少数地方用货币方式对占用的耕地进行补充，使得土地权属调整面积不多。三是土地整治权属调整缺乏考核与评价机制。国家层面虽然重视土地整治权属管理工作，开展了大量研究，但还未建立起推进土地整治权属调整工作的制度体系，没有出台土地整治权属调整量化考核与评价措施，项目承担单位往往不重视或回避权属调整工作；地方各级土地整治行政管理部门对推进权属调整工作缺乏制约措施，使得权属调整工作的重要性停留于认识层面。四是土地整治权属调整工作主体不明确。目前我国土地整治权属调整工作主体主要有四种形式：以行政村委会为权属调整工作主体，占权属调整项目的57.1%；以乡镇政府为权属调整工作主体、村委和村民小组共同参与，占权属调整项目的29%；以县国土资源局为权属调整工作主体，占权属调整项目的11.7%；以项目承担单位为权属调整工作主体，占权属调整项目的1.2%。权属调整技术力量较为薄弱，缺少专门的队伍和人才。多数县级国土资源部门工作人员缺乏权属调整的工作经验；一些地方开展权属调整工作方法简单，常常以行政权代替土地所有权或物权，引起不必要的纠纷或矛盾。五是权属调整工作经费缺乏。权属调整需要耗费大量的财力、人力和时间，需要县、乡（镇）、村各级人员共同参与。据陕西、重庆市、云南、广西等省份权属调整项目测算，一个2万亩的土地整治项目，全面开展权属调整工作需要4-6个月时间，工作经费达60-80万元，占项目建设总投资的2%左右。但现行《土地开发整理项目预算定额标准》中只有土地清查费和拆迁补偿费，且标准较低，不能满足权属调整工作需要。工作经费缺乏已成为制约权属调整工作开展的根本性问题。3加强土地整治权属调整工作的措施3.1制定推进土地整治权属调整工作有关政策一是逐步推行土地整治项目区内土地全面调整模式。在大力做好项目区群众思想工作的基础上，科学制定土地权属调整方案，切实解决“飞地、插花地”等问题，实现土地合理利用。二是制定土地整治项目区地块细碎降低程度的有关政策。按照我国地区分布和农用地的现实情况，分类确定各地土地整治项目地块集中标准，纳入项目绩效考核范围，推动行政主管部门重视土地权属调整工作。三是结合农用地流转有关政策，出台土地整治项目农用地权属调整有关政策，要求土地整治项目在立项前，寻求现代农业公司或种植大户承包经过整治后的土地，便于在土地整治过程中进行统一规划、统一权属调整。四是结合新农村建设，出台建设新农村集中居民点的有关权属调整政策，要求基本农田保护区内的零散农户搬出保护区内。3.2加强土地权属调整工作技术规范建设一是制定权属调整规范文本。包括土地权属和利用现状调查文本、各类公告文本、《调整意愿调查书》、《土地权属界限调整协议书》、《权属调整协议书》、《补偿协议书》等，确保权属调整各环节工作规范，为各地开展权属调整工作提供依据，提高权属调整工作质量。二是开展土地整治质量评价方法研究。制定国家土地整治质量评价方法，发布质量评价相关技术规范和标准。三是推进信息技术在土地权属调整工作中的运用。利用信息管理技术进一步完善地籍权属管理资料，结合土地变更调查，及时变更图、表、册等资料，做到及时调查、即时变更，为权属调整提供现势性强的基础资料。四是国家层面定期发布土地整治权属调整典型案例，提供各地相关人员学习与借鉴。3.3落实权属调整工作经费与人员一是修订《土地开发整理项目预算定额标准》。在预算定额标准中单列权属调整工作经费项目与取费标准，应包括土地清查费、测量费、补偿费、工作经费和后期管理费等费用，并具体明确各子项费用幅度。二是制定土地整治权属调整工作经费使用管理政策。着力调动乡镇和村干部的积极性，推动权属调整工作落实。三是加强权属调整队伍建设。省级土地整理机构应设立权属调整工作岗位，落实权属调整专职工作人员，保障权属调整工作有一支稳定的队伍，逐步积累权属调整工作经验与方法。3.4完善土地整治权属调整相关政策法规一是在新修订的《土地管理法》中，增加土地权属调整有关内容，调整各类土地关系、统领土地权属调整工作，衔接《农村土地承包经营法》和《物权法》等，为土地整治权属调整提供法律支撑。二是制定《农村土地整治权属管理办法》，明确土地整治