《公共政策分析——理论与实践》读书笔记

《公共政策分析——理论与实践》读书笔记摘要在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。而政府行政与公共管理对国家提升竞争优势，对社会释放生产能力，对个人激发创造潜力具有不可替代的作用。其中，公共政策是政府公共管理的一个基础，它使社会有序前进，调解各种利益矛盾，分配各种利益资源。而公共政策分析为政府制定和及时调整政策提供了途经。本书的独特之处在于将宏观经济学原理引入政策分析之中，集理论与实践为一体。真正告诉读者一个完整的政策分析是如何得出的。第一篇第一部分以一个政策分析的实例开篇，强调了作为一种职业行为的政策分析是以客户为导向的，并提出了这种导向之下的职业道德。在加拿大鲑鱼渔业的例子中，应该用什么样的政策来规范和管理不列颠哥伦比亚省的鲑鱼渔业，首先明确了政策目标。一方面，这个政策目标有利于解决鲑鱼渔业面临的核心问题，直中问题根本原因，从而提升政策的效率。另一方面，特定目标提供了一个将之前和目前政策与可能政策方案进行对比的基础，以便避免新的政策的失误。对于渔业的发展，要兼顾开发与保护，充分发挥巨大的经济效益的同时保护鲑鱼生态的平衡，这样才可以达到经济可持续发展的目的。基于经济效率、保护资源、公平和政策可行性的政策目标，提出了政策备选方案。基于以上鲑鱼的实例，提出政策分析的一个简单定义：政策分析是关于公共决策的、以客户为导向的活动，并反映了社会价值。虽然关于政策分析的定义很多，作者还是给出了一个简单的定义。这样有利于将我们所有的注意力锁定在一个点上，即这本书所要表达的意思上。提出实践方法和理论基础，有效地进行政策分析并利用政策分析的成果。在这个定义之中政策分析的对象是公共决策，包括了政策驱前和政策趋后。政策驱前是有关政策的制定过程，是提出具体政策建议。这一过程中，政策趋后即对之前政策执行的结果进行评估也是必不可少的。关注之前政策的执行有利于了解政策对象的历史、困难、重要性和现今情况，以便尽可能地保证新政策的有效性。定义之中政策分析的客户主要就是政府，政策分析家们运用自己专业的知识为政府制定一项新的政策提出建议。政策分析要反应社会价值，这是整个政策分析的核心和关键。如果一项政策分析未能体现社会价值，那它就是无效的、失败的。一个优秀的政策分析常常对结果和社会价值持一种复杂的视角。而经济效率是一种重要的社会价值，值得被关注。不仅因为经济效率要靠财富总量去衡量，直接关系政府和民众利益，更重要的它试图在政治系统中能够有一个独立的位置。在这里还应该关注到社会的政治价值、文化价值、法律价值、历史价值、道德价值、传媒价值等，这些都是社会价值的重要组成部分。如果过度经济效率，可能会破坏政策的道德性和法律性而受到备责。第二篇第二部分全面地讲解了公共政策的原理即市场失灵，同时提出了有效公共政策的限制即政府的限制。这部分是本书的创新之处，原因就在于作者引入了宏观经济学的相关知识，运用经济学的方法阐述政府政策干预市场的可能性与限制性。首先明确一下，效率并不是唯一的社会价值，人的尊严、分配的公平、经济机会和政治参与都是值得与效率相提并论的价值。而政策制定者和我们这些社会成员有时候愿意放弃一部分经济效率来保护这些价值，以求在社会分配中更为公平。竞争性的市场可以帮助我们提高分配的公平性，所有主体在市场中的利益博弈都可以大致抽象成供求关系，而税收福利和其他政策都可以作为影响这个关系的一个外部因素，供求关系模型随之发生形态上的变化从而衍生出许多其他价值模型。虽然可以通过“看不见的手”进行产品的分配，达到帕累托最优，但是公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称会使市场失灵。公共物品分为收费物品和纯公共物品，都具有公共性。收费物品如一座大桥，根据供求关系，当对大桥的需求增加时即大桥的车流量很大时，通过大桥的价格就会上升。但是我们都知道大桥的过路费是固定甚至是免费的，这就是市场的失灵。外部性与市场价格无关，它是一种价值设定，包括负外部性和正外部性。负外部性最常见就是企业生产造成的空气和水污染，公共场所不得吸烟等；正外部性最常见的是能减少个人感染疾病的疫苗。这些使并未消费它的人受到影响，从而使市场失灵。市场供应不足的问题是自然垄断内在固有的，由于缺乏竞争使生产者采取高成本的生产，供求机制失效。潜在的无效率也由买卖双方在市场中信息不对称造成。如在淘宝网上买一件衬衫，消费者无法去触摸或感知真实的商品，因此不能对它们的质量作出评价。这些市场失灵的情况都为公共政策的可能性提供基础，政策提高生产和商品、服务分配中的效率，对商品和机会的再分配实现分配价值和其他价值。第三篇本部分提出了解决公共政策问题的概念性框架，包括一套一般性政策的解决方案，这套一般性政策可以成为具体政策分析解决方案的起点。也提供了一些设计政策备选方案并有助于备选方案的采纳与成功实施的忠告，同时提出了在政府生产与外包之间进行选择的问题。为了更好地处理市场失灵或是政府失灵，政府各种类型的行动，这就是一般性政策。首先，解放市场在于释放市场，取消管制进行合法化和私有化。现在的中国社会主义市场改革在做的就是这些事情，完善市场机制、国企私有化改革、“简政放权”就是在逐渐确立市场在资源配置中的主体地位。不过，因为中国与西方的政治环境不同在释放市场活力的力度和方式上都有较大的差异，中国往往不是一下子实践一个一整套的政策体系，而是先进行一个“先行”政策，在这之后再完善其他配套政策，其政策的下达也是很迅速的。其次，推动市场在于分配产权和创新可交易物品。产权在这里的定义范围更大一些，不是我们平时认为的财产和不动产，而是生产资源的使用权和分配权。产权的分配与界定避免了生产的纠纷，也保证了生产的不断发展。新的可交易物最常见形式是可交易许可，这一点非常有意思，因为在我国还没有这样的政策。例如政府规定了每个企业的二氧化硫排放量，为了不使之一指数限制生产，这些企业之间可以进行排放量的交易，生产规模较小的企业可以将自己的排放指标出售给生产规模较大的企业。达到经济增长和环境保护之间做出适当权衡。再次，模拟市场被广泛应用于公有的自然资源开采权。比如矿产资源的开采和土地资源的开发。这个现象在中国地方非常常见，地产开发商通过拍卖竞价的方式从政府获得土地的开发权。不过这一过程中又会腐败问题。这就需要建立规则，从法律法规的方面制约这一行为。最后，利用税收和补贴激励生产也是一般性政策非常重要的手段，在这里不关心增加或是减少政府收入的问题，只关注社会的经济效益。减少税收，企业的生产成本就会下降，那他们生产的意愿就会增加，企业扩大生产增加社会收益。增加补贴的经济传导原理与减少税收相同。税收和补贴政策也可提高经济质量，对于那些高污染低效率的生产提高税收减少补贴以增加他们的生产成本。那么企业只有两种选择，第一改善生产以提高生产效率减少污染；第二缩减生产或者转变行业，甚至是停产。任何政策的施行过程，总结来说就是采纳和执行。这个过程就像婚姻过程，采纳过程是求婚，执行过程就是结婚和过日子。不过求婚并不是每次都会成功。在采纳政策的过程中，需要考虑那些人和那些集团会对政策发表意见，他们的动机是什么，还有一个重要但是常被忽视的方面就是施行政策的官员，他们对政策的采纳与否其实对政策起了关键性的作用。在执行过程中，影响政策成功和失败的因素有很多，但是很少能够真正全面的总结出来，他们总是随情况的不同而发生变化，这里只关注政策本身。政策自身的逻辑是成功与否的根本，政策出台时政府部门间内部的利益协调是关键，政策实行者是保障。第四篇第四部分给出了具体政策分析的建议：识别问题、寻找解决方案、收集信息并测量成本与收益。一个好的政策分析关键在于对信息的收集，带入政策问题的信息越多，越能够做出好的政策分析。有用的信息总体上分为历史信息、现今信息和未来规划。历史信息是对背景和原因的说明和分析，是关于已经发生了什么的描述。政府出版物和前期政策文件都是很好的材料，在这里还应注意文献研究。类似杂志文章的硕士或是博士的学位论文是非常有用的信息源，因为它们对一个领域的研究非常深刻，对一个问题的探索更加深入，考虑到了大量有用的细节，并且文章末尾常常附上大量参考文献，这又是一个非常有用的信息来源。在一篇论文中值得参考和获得的信息太多了，就文献综述来说，如果发现你所思考问题的具体领域，就可以发现这个领域研究的不足，这些也恰恰是政策分析所要关注的地方，而领域研究的共同之处也正是政策问题的一般关键点。在选择论文作为信息来源的时候还要注意论文的内容和质量，并不是所有文章都符合基本的合格和诚实的标准，有些可能存在学术偏见。还有一点就是尽量选择时间比较的文章，因为社会发展迅速，不断出现新的问题，而政策分析又是一个有时效性的过程，年代较为久远的文章难免有追赶不上时代的嫌疑。当今社会是一个大数据社会，充分运用好网络技术得到来自各个地方不同人群的数据，可以大大地缩短政策分析前期准备的时间。在面对实际的政策问题的时候，我们传统的政策分析可能并没有一个系统的构架，有时候政策分析的“专家”甚至不是真正的专家，经验主义始终是我国政府的流弊。首先政策分析对分析者有一定的要求，需要分析者首先分析自己是线性的还是非线性的。线性思考着往往遵循严密的逻辑，而非线性思考着容易形象地看问题，让不同碎片逐渐清晰并逐个到位。这两者都有优点和不足，建议线性思考者运用非线性思考，非线性思考者运用线性思考，并在分析是灵活使二者结合。许多非专业的“政策分析者”易用经验去进行决策，虽然有时有效，但是经验毕竟是碎片化的不成体系，而且需要长时间的积累才能达到。运用一个模型则更加科学，可以进行政策的模拟和推敲。模型是一个政策演绎的过程，就像一个标准的生产线，你可以得到通式性的答案，也可以将新的影响因素引入这个生产线中，也可以根据环境的不同对生产线进行改装以弥补不足。政策模型不是一尘不变的，是动态变化的，是开放的。运用模型去进行政策分析符合科学与理性。