改革和完善人民代表大会制度的途径研究

改革和完善人民代表大会制度的途径研究【论文摘要】人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国共产党领导中国人民在长期革命斗争中，把马克思主义国家学说同中国革命具体实践相结合的产物；是具有中国特色的人民民主专政形式的又一创造性发展。宪法对这一制度的根本性质，国家权力机关和执行机关的产生方式、组织原则、职权划分等，有着明确的规定。实践表明，实行人民代表大会制度，不仅为国家一切权力属于人民这一宪法原则的贯彻落实提供了制度保障，同时也为国家机关的科学分工、高效运作提供了根本依据。它有利于国家兴旺发达，是实现人民当家作主的最有效的形式。随着我国经济社会的不断发展和社会主义民主政治建设的不断推进，人大在国家政治生活中发挥的作用越来越重要，同时其自身缺陷也日渐显露。人大制度也需要与时俱进、改革创新、不断完善，才能适应应新形势发展的要求。【关键词】改革完善人民代表大会制度研究【正文】政治文明是人类在政治实践活动中形成的包括政治思想、政治文化、政治传统、政治结构、政治活动和政治制度等方面的有益成果。党的十六大报告不仅首次明确提出了建设社会主义政治文明的战备任务，而且还科学界定了政治文明的基本特征和发展方向，即“最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来”。这表明了我国社会主义现代化建设的价值取向，丰富和发展了社会主义现代化建设的理论。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和社会主义民主政治建设的重要载体，也是政治文明建设的出发点和归宿点，在社会主义政治文明建设中占有十分重要的地位。在新的历史时期，全面理解我国根本政治制度的内涵，充分认识坚持和完善这一根本政治制度的必要性显得尤为重要。人民代表大会制度正式建立以来50年的实践，特别是改革开放20多年来的实践，充分说明她适合中国实际，体现人民意志，顺应时代潮流，它有利于国家兴旺发达，是实现人民当家作主的最有效的形式。但是在新的形势下，人民代表大会又面临许多新的越来越大的挑战，不对人民代表制度进行改革，人民代表大会制度理想的优越性就不能发挥出来，也就不可能很好地坚持和完善人民代表大会制度。一、改革的必要性建国以后我国实行高度集中的计划经济体制，即国家掌握了全部社会资源，与此相适应的是把全体公民都组织在某一国家或集体的单位之中，公民成为有组织的集体这一大机器上的镙丝钉。公民没有独立经济地位和经济利益，没有独立的人格和人身自由，因而也就没有独立的政治利益和诉求。就像计划经济体制下的生产过程一样，产品的生产、流通、消费过程都是由国家靠行政权力在指挥调动。公民的政治参与和利益表达也带有国家计划的性质，国家政治制度设置和政治结构安排也是集中性的有组织、有计划的。我国的人民代表大会的产生、组织就反映了这种高度集中组织化的政治结构，都与计划经济体制和集体组织的社会结构有关。如从人民代表大会的权力设置看，1954年宪法规定了立法权的高度集中，全国人民代表大会是国家惟一的立法机关。人民代表大会遵循民主集中制和“议行合一”的组织原则，地方人民代表大会不设常委会，人民代表大会闭会期间只有人民政府，以便集中、统一、高效地行使权力。又如选举制度。选举是代议制度的基础，它决定代表的素质、责任心和议会作用的发挥。过去一直实行的是计划性、指派性的选举：选民登记按户口所在地进行；选区划分以行政、企事业单位为主；代表名额分配有计划地分派，直至由谁当代表，谁不当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，不由得个人做主。可见，选举制度从选民登记、选区划分，到选举程序、代表产生都带有明显计划指派性的痕迹。由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会，不适应国家立法的需要，1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。1978年后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出三项重大改革：一是改革选举制度。扩大直选，实行差额选举，赋予代表或选民以候选人的提名权；二是改革人民代表大会的组织制度。在县以上地方人民代表大会设立常务委员会，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会；三是进行职能改革。扩大全国人大常委会的立法权和监督权，全国人大常委会可以制定除基本法律以外的其他法律，大会闭会期间可以任免政府官员等；赋予地方人民代表大会及其常务委员会以立法权。正是这些改革，成为20多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。可以肯定地说，没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的大好局面。实践证明，是改革给人民代表大会制度增强了活力，带来了人民代表大会制度的发展和完善。人民代表大会制度确立50多年以来，我国经济基础发生了巨大变化，特别是市场经济改革以来，经济体制产生了根本性变革，建立在计划经济体制上的政治结构不能不面临着许多问题，这就是我国人民代表大会制度当前正面临着许多新问题和挑战，改革势在必行！否则，政治体制的某些方面将不能适应经济基础的需要，人民代表大会将更难以发挥作用。二、人民代表大会制度面临的问题和挑战市场经济改革对政治发展提出了新的要求。这些要求很多直接触及到人民代表大会制度建设问题。市场经济发展和社会财富增加，产生的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化，这些现象明显地表现在近年来我国社会生活和政治生活中。它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。这些力量主要有以下方面：（一）公民自主自发的政治参与，形成对选举和代表制的挑战。公民利益保护的要求、政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。如：2003年浙江省一全国人大代表在人代会之前，在媒体做广告征求公民的意见；湖南省一全国人大代表自费10万元起草法律草案提到全国人大会议上，等等，这种群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主政治、对代议制度提出了新要求。也预示着社会主义市场经济的发展，它正以其不可抗拒的规律影响和改变着中国政治的发展进程，为民主政治奠定坚实的社会基础。（二）媒体和公众舆论（包括来自互联网的声音）高度参与对政府的监督和对公民权利的保护，直接考问人民代表大会的职责和人民代表大会的作用。我们看到，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响力的社会力量，它能影响政府的决策和改变一些事情。还有很多责任灾害事故的揭露，都是由于媒体、公众的舆论监督引起的。过去我们从来没有发现中国来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变政府的行为和法律。还有，在建立官员问责制的制度中，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷落马。然而，真正对人民代表大会负责的官员却安然无恙，使政府对人民代表大负责制显得大为失色。在2004年6月国家审计署向全国人大常委会报告审计工作中揭露的大量政府部门财政违法行为引起国人的严重关注。舆论批评为什么多年来审计揭露的问题得不到解决？它暴露了我国预算批准审查和公共财政制度的严重缺失。在大量的城市房屋拆迁和农村土地征用中，不仅出现了严重侵犯宪法保护的公民私有财产权的现象，也存在大量的土地使用严重违法情况。面对这些严重的违法现象，各级人大常委会似乎都少有反应。在这些媒体监督政府和公民维权的行动中，反映出人民代表大会行使职权的严重缺位，如违宪审查制的缺位，政府对人民代表大会负责制的缺位，以及人民代表大会对预算审查制度的缺位，法律监督不力等，都涉及到人民代表大会的机构和职权的行使。（三）以法律界人士为主导作用的社会力量以法律诉讼的方式敲打着宪政制度之门。如山东“齐玉苓教育权案”，这个案子是挑战宪法司法适用的第一个案例，尽管这个案子与宪法没有什么直接关系，不必要直接适用宪法。但是，它的意义在于最高法院第一次解释，法院可直接引用宪法判决，从而使宪法走向司法实践和公民生活迈开了一步。由此案引发了一系列宪法诉求：山东高考落榜生诉讼教育部侵犯教育平等权案；四川大学学生诉中国人民银行四川分行招工录用中的身高歧视案等。这些案子虽然没有什么具体成就，但是它使宪法意识得以传播、宪法精神得到弘扬，从而起到推动制度改进的作用。它对公民、特别是对领导干部宪法意识的增强作用胜过百堂法制教育课。（四）在一些地方、特别是基层政府自主自发地进行民主改革的探索，也反映人民代表大会的某些制度不适应民主法制发展的需要。自1987年我国建立村民自治制度以来，经过实践发展，以民主选举、民主管理、民主监督为核心的基层民主建设在农村得到蓬勃发展。但是，基层民主建设碰到了来自地方恶势力的破坏和上级政府少数干部的打压，如村民的民主决策、民主监督管理难以进行，理财小组开展不了工作，有的甚至被打和被危害，而造成这样现象的原因有一些是出自法律和制度本身的缺陷。为了民主，不少农民和普通公民进行了顽强的抗争、上访，甚至群体性行动，影响到社会稳定。完善这方面的法律制度建设，帮助基层民主发展是各级人大的重要职责，但是，各级人民代表大会很少为之行动，有关立法机关在完善法律制度，保障、推动民主发展方面反应迟缓。经济的发展，需要政治制度相适应；民主的发展，需要法制辅轨道。作为中国民主法制建设的主要责任者，人民代表大会负有重要的责任。必须以改革完善来应对这些挑战。三、人民代表大会制度可行性改革（一）改革选举制度选举制度是人民代表大会制度的基础。当前社会转型，利益调整，诉求多元，首先对人民代表大会选举制度形成挑战。为适应这种挑战，需要对选举制度进行以下改革：1．扩大直接选举范围。从1979年扩大直接选举改革已经二十多年了，二十多年来，我国经济社会文化发生了根本性变革。我国公民已经完全具备了在县乡两级实行行政首长直接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可以行的。理由是：第一，实行直接选举是马克思主义民主选举理论的应有之义。今天我国正在建设高度民主和政治文明的国家，而公民还只能选举基层的县乡人大代表，这与马克思主义直接选举的民主理论和我国建设社会主义政治文明很不相称。第二，由农村村民自治的民主选举实践表现出来的极大的民主热情和民主智慧证明，农村村民完全有能力、有动力、也有愿望进行这种选举。第三，选举不仅不会造成社会混乱和影响稳定，规范的、公开、公正的民主选举，使很多地方由乱走向了治，民主极大激发了公民的选举热情和提高了公民的参与能力。民主实践是最好的民主培训班，公民的政治参与能力和选举水平也只有在民主实践中才能不断提高。不给予实践，永远不能提高民主水平，国家的民主就永远不能发展。第四，扩大民主选举是解决官员腐败，建立真正对人民负责的责任制政府的根本途径，也是解决当前我国各种社会矛盾的根本措施。当前我国政府官员腐败严重，少数地方官员为了升迁，只对上负责，而疏于对老百姓负责；为了GDP竭泽而渔的发展观；忽视人权保护，片面强调打击的社会治安观，随意对公民收容劳教，对犯罪嫌疑人常常超期羁押等等；无视公民私有财产，随意侵占农民土地，拆迁公民住宅；还有官僚主义、不负责任，对老百姓冷漠，对人民利益的漠视等，都可通过民主选举，产生对人民负责的官员和政府，通过竞争产生优秀的政治官员，而从根本上解决或遏制上述官场之恶疾。2．对国家机关正职领导人实行差额选举。1979年以后，我国选举制度改革的最大成果之一是实行了人大代表和政府副职领导人的差额选举。但是，国家机关正职领导人没有完全实行差额选举。按《地方组织法》的规定，地方国家机关正职领导人一般实行差额选举，但也可等额选举。由于法律规定有意留有余地，而各地方实际做法都在搞等额选举。这种正职的等额选举不符合民主选举的性质，不符合建立真正责任制政府的要求，不符合政治体制改革和提高党的执政能力的需要。所以，建议修改《地方组织法》，对国家机关正职领导人一律实行差额选举，只有通过民主的有差额竞争的选举，才能产生对人民负责的官员和政府。3．实行以竞争为中