搜索
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第一讲2012年11月29日财政部制定并颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范将在2014年1月1日起在我国行政事业单位施行。为此财政部要求我国各级行政事业单位认真学习和贯彻《行政事业单位内部控制规范（试行）》下面简称规范，为明年在我国行政事业单位全面实施内部控制做好准备，今天的培识l就是针对这一规范的内容展开的。本次培训包括六个方面的内容，前三章是属于理论内容，第一章首先介绍这一规范制定的背景和意义，第二章是内部控制的基本理论，第三章行政事业单位内部控制基本方法，第四章到第六章属于实务部分，第四章介绍如何从单位层面进行内部控制建设，第五章，介绍如何从业务层面进行内部控制建设，第六章介绍如何实施监督和评价。第一章《行政事业单位内部控制规范》制定的背景和意义近年来，我国为适应建立公共财政体制框架体系的要求，逐步实施了政府采购、部门预算、财政直接支付工资、会计集中核算试点、国库集中收付等一系列财政支出改革，有效的解决了当前支出管理中存在的一些问题，取得了一定的成效。而且随着公民维权意识的日益高涨，对于政府部门而言，建立内部控制也是众望所归。内部控制机制能提高政府部门内部管理水平，提高资金使用效率，更进一步说内部控制的理念是与习总书记提出的“把权力关进制度的笼子”是一致的，所以行政事业单位开展内部控制建设，也成为拒腐防变和抵御风险能力的重要举措。因此我们看《规范》第一条的内容是：为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。本章内容包括三节的内容，第一节，行政事业单位概况及特点，主要包括行政单位、事业单位的合义，行政事业单位的特点，第二节行政事业单位面临的主要风险，主要进行相关案例分析；第三节行政事业单位开展内部控制建设的必要性。第一节行政事业单位概况及特点《规范》第二条本规范适用于备级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。上述适用范围概括起来就是：行政单位和事业单位。一、行政事业单位的含义（一）行政单位严格讲，行政单位指的是国家行政机关，即中央和地方各级政府及其所属机构。也就是政府职能的实际承担组织，如财政部门、交通运输部门、发改委、民政部门、人力资源和和社会保障部门和卫生部门等。这是狭义的行政单位，广义的行政单位是依据《中华人民共和国公务员法》的实施范围来定的，在最新的《公务员法》第一章第二条指出公务员是依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员，其实施范围包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关和各民主党派机关七大机关，这七大机关都可以称为行政单位。本规范指的就是广义上的行政单位另外再加上人民团体和事业单位，人民团体在这里指的是中国人民政治协商会议（全国政协）组成单位包括：工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个单位，经国务院批准免于登记的社会团体包括：中国作协、中国文联所属10个文艺家协会以及新闻工作者协会、对外发协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、法学会、红十字总会、思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职教社等。（二）事业单位事业单位的界定有两种说法：一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，“事业单位是指国家以社会公益为目的的，由国家机关举办载者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”，另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”事业单位属于非营利组织，非营利组织分为公办的非营利组织和民间的非营利组织，事业单位应属于公办（由国家机关或利用国有资产举办）的非营利组织。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。我国的事业单位按照性质区分可分为行政性事业单位、公益性事业单位和经营性事业单位三种。近年来，我国对事业单位体制进行改革，逐步将行政类事业单位划入行政单位，将经营性事业单位改制为企业。行政部门与事业单位在职能上存在重大差异，前者是依法行政，具有行政管理职能，后者是向社会提供公益服务。但其共同点是：使用的都是公共资金，由纳税人提供。二、行政事业单位的特点由于我国国情和政治体制与西方国家相比差别很大，具有鲜明的中国特色，同时跟企业相比较也有很大的特点，主要表现在以下几个方面：1．机构庞杂，从业人数众多目前我们没有得到权威机构的关于中国行政单位总数的统计数据，但据估算，应该不少于三十万个。因为我们有34个省级行政区，28co多个县级行政区。据国家公务员主管部门统计，2012年公务员的数量已经超过700万人，还有近100万参照公务员法管理的群体机关事业单位工作人员。而拥有数量众多的事业单位也是我国一大特色，从业人数仅次于企业，这也是计划经济的产物，有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有gco万离退休人员，总数超过4000万人。如此数量庞大的行政机关和事业单位都要靠财政资金保障，对国家财政来说是个巨大的压力。也正因为范围较大，所以行政事业单位内控的适用范围要面广、差异大，因此《规范》比较原则性，抽象。2．经费保障方式多元化与世界其他国家一样，我们行政单位没有或很少有自己的经费收入，特别是实行国库集中支付制度和“收支两条线”以后，行政单位的经费来源主要是财政资金。而事业单位的经费来源则呈现多元化的特征。主要分为三类：(1）全额拨款单位：包括没有稳定经常性业务收入载收入较少的事业单位，如科研单位、卫生防疫等。(2）差额拔款单位：包括有一定数量的稳定性经常业务收入，但还不足以解决本单位经常性支出，需要财政补助的。如医院、大专院校等。(3）自收自支单位：有稳定的经常性收入，可解决本单位经常性支出，还尚未具备企业化管理条件的。如设计院等。西方的行政事业单位数量较少，基本上全是财政全额拨款，保障方式相对单一。3．经济活动不是行政事业单位的中心工作，绩效难以量化评价企业的目标是营利，通过资金的周转循环，最大限度的创造利润，所以其中心就是经济活动。而行政事业单位不以营利为目的，主要服务于社会、服务于公众，追求的是政治稳定、人民幸福、生态可持续发展等社会效益，虽然也涉及一些增收节支，但这些主要成果难以用财务的、经济的量化指标来衡量，必须从非财务非经济的定性的角度来评价。4．资金来源的无偿性和资金使用的强制约束性企业开展经营所需资金一般来源于投资者的投入和债权人的借入，不管哪类都要承担资金使用的成本，如给投资者分红和给债权人支付利息，但是行政事业单位不同于企业，其资金来源于国家财政、个人或机构的捐赠，及向服务对象收取的“以成本补偿”为基础的服务费收入，资金提供者是不能够得到相应回报的，之所以提供资金是因为公权力的强制，行政事业单位与资金提供者之间并不是对等的关系，他不是根据纳税人、捐赠者等提供的资源和享受的服务之间的关系进行的，而是按照国家法律限定用途分配的，因此有必要对行政事业单位享受“免费的午餐”进行约束，需要对财务资源的运用加以必要的控制。行政事业单位的这些特点也就决定看行政事业单位内部控制存在看与企业内部控制很大的不同。节行政事业单位面临的主要风险一一案例说明行政事业单位在我国，往往代表党和政府，即使没有明确的联系，公共服务出了问题，社会公众都会归因于主管部门的管理不力，具体而言险，体现为以下几种风险。一、公信力丧失的风险由于部分行政事业单位及其工作人员违背了“一切权利来自人民”的精神，胡作非为，导致我国部州于政事业单位丧失了公信力，成为当前最大的风险，如暴力执法，在2013年5月肚日，延安城管爆踩商户头的视频在网上传开，一时间人们怒不可遏，网上评论激烈，而且进一步爆出延安城管大厦、局长超标用车等问题。如此暴力执法必然带来行政事业单位形象的抹黑，进而带来国家管理机构公信力的丧失。二、权力失控的风险早些年有个很有名的句子，曾被网友恶搞，叫“我爸是李刚”，这句名言来自于在河北大学校园里肇事的司机李启铭，一个狂妄自大的官二代，其父亲是保定市公安局北市区分局主管刑侦的副局长，由于这一事件在某种意义上说明了一些政府部门或者官员的强权意识，不仅仅存在于官员自身，更对其家属造成很深的影响，使得他们认为自己也能滥用特权。而造成这些问题的原因在于部门职责不够分离，使得决策、执行和监督集于一身，没有独立的监督部门未能形成相应的监督制度，难以进行有效监督，造成“权利没有笼子可进”。三、决策不科学的风险行政职责是政府及行政人员依法依规履行基本职能和运行行政职能，对社会乃至个人施加影响的具体行动，但很多行政决策仅仅已于领导的主观意志和特殊取向来进行，而很多领导在发展战略上考虑不足，只盯住眼前利益和政绩，甚至上面要什么，下面就造什么，不科学的决策带来的后果是损害了人民的利益，浪费了财政的资金。建立科学的决策流程，监督决策人的决策制定和执行过程，提高财政资金使用的效率效果，显得尤为重要。四、贪污腐败的风险，关于贪污腐败的案例是一个比较极端的，又具有代表性的例子。从上世纪九十年代到2012年，河南省交通厅四任厅长因贪污腐败下马，有人甚至把交通厅成为了“监狱预备科”，上世纪九十年代曾任河南省交通厅厅长的曾锦城为了表自己的防腐决心，在上任时写下血书：“我以一个党员的名义向组织保证，我绝不收人家的一分钱，绝不做对不起组织的一件事……”。但到1994年因讳法讳规被撤，在1997年10月，因受贿被判刑15年，1999年上任的曾锦城的继任者、河南省交通原厅长张昆桐在2001年3月因受贿、挪用公款罪被判处无期徒刑。2002年张昆桐的继任者河南省交通厅厅长石发亮，同样涉嫌违纪违法，被省纪委“双规”。之后2006年因先后23次收受贿赔款、物资合计人民币1497万多元、美元48万元、港币36万元，被判无期。2008年3月才上任的河南省交通厅厅长董永安在201。年12月24日，在参加河南省经济会议时被省纪委带走，随后正式被双规，经检察机关依法查证，自己及伙同他人合计受贿总金额超过2600万元人民币。在2012年n月底被判无期。这接连四任厅长，在监狱里都够凑一桌麻将了。贪污腐败不仅仅发生在河南省交通厅，重庆市巫山县交通局原局长晏大棒，被称为“重庆第一贪”，他在7年时间里63次接受建筑承包商送钱共计2226万元，相当于当地年财政收入的20％。四省交通厅原厅长刘中山，2000年因贪污罪、受贿罪被判处死刑，缓期二年执行，贵州省交通厅原厅长卢万里，2004年5月因贪污罪、受贿罪被一审判处死刑，北京市交通局原局长、首都公路发展有限责任公司原董事长毕王玺，2005年被判处死刑，缓期二年执行。但这一现象并不只存在于交通行业，不是仅仅因为交通行业存在较多重大投资项目才会产生这些问题，其他行业行政事业单位也普遍存在，由2010年4月，人民论坛杂志针对官场岗位做的一项调查，调查结果显示，44％的受调查者认同“做官也是一种高风险职业”，并认为官场十大高风险岗位分别为国土局长、交通厅长、县委书记、公安局长、组织部长、建委主任、安监局长、市委书记、国企老总、房管局长。贪污腐败也不仅仅只出现在交通系统，只要是缺乏了控制和监督，行政事业单位的各位领导都有可能。这些问题的出现是因为这些人道德水平低下，不胜任领导岗位吗？不是，还是因为制度问题，缺乏有效的控制制度，上文提到的河南省交通厅厅长石发亮任职期间，高速公路项目招投标实际上自己拍板，从未在党组会上集体研究讨论。高速公路的专项修理一无计划，二无招投标，三无预算控制，甚至有些几亿元的大型修理工程都没有搞过招投标。即便是搞了招投标