社会救助的概念

第十一章社会救助主要内容•贫困与社会救助概述•社会救助的基本理论•国外社会救助实践•中国社会救助实践第一节贫困与社会救助概述一、贫困及其相关概念•贫困是指在一定的环境条件下，人们在长时期内无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态。•贫困类型：绝对贫困与相对贫困狭义贫困与广义贫困长期贫困与暂时贫困农村贫困与城镇贫困区域贫困与个体贫困•重点：绝对贫困与相对贫困概念•绝对贫困是指在特定的社会生产和生活条件下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能维持其基本的生存需要。从人的生存角度加以考量的。以贫困线来衡量。•贫困线亦称“低收入水平”,“贫困标准”。是在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用标准。•救助线与贫困线有区别•救助线也称“社会救助标准”，是政府以贫困线为基准，综合考虑其和失业保险金、最低工资等社会福利之间关系，结合政府财力状况，给出的收入标准。•相对贫困是指在同一时期，由于不同地区之间、各个社会阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的低于社会认定的某种水平的状况。从人们之间的收入差距比较的。•2008年，我国绝对贫困线标准为人均纯收入785元以下，相对贫困线标准（低收入贫困线标准）为人均纯收入786元-1067元。•目前世界银行确定的绝对贫困标准是：每人每天的食品提供为2150千卡热量，食品支出占总支出的比例农村为63％、城市为61％。•世界银行1990年给出的全世界范围内发展中国家（不包括发达国家）的贫困线标准是“1天1美元”，2008年8月把全球贫困线由每天1美元的生活费提高到1.25美元。•我国政府确定农村绝对贫困线标准是：每人每天的食品提供为2100千卡热量，食品支出占总支出的比例为60％，我国每天消费0.7美元为标准。二、贫困的测量•通常测量贫困的方法有四种，包括市场菜蓝法、恩格尔系数法、生活形态法和国际贫困标准法。主要介绍以下测度法：•洛伦兹曲线•基尼系数•恩格尔系数（一）洛伦兹曲线•洛伦兹曲线，是国际上用来测量收入分配不平等程度的曲线。横轴为累计相对人口数，纵轴为累计相对收入数。•洛伦兹曲线与对角线之间的区域面积越大，收入分配越不平等。洛伦兹曲线•横轴为累计相对人口数•纵轴为累计相对收入数•OEL为洛伦兹曲线•对角线OL为绝对平等线•折线OHL为绝对不平等线•洛伦兹曲线图示法的优点是能形象、直观、生动地反映出收入分配差别的基本格局。•缺点是不能用一个确切的数值来表示收入差距的总体水平。（二）基尼系数•基尼系数是意大利统计学家基尼在20世纪初提出的测度居民收入分配差异程度的指标。•基尼系数用以测定洛伦兹曲线背离完全平均状况的程度，表明不平等的比率。•设A为洛伦兹曲线与绝对平等线围成的面积；B为完全不平等线与绝对平等线围成的面积，即基尼系数G表示为：•G=A/B•基尼系数G一般在0～1之间。越大，表示收入分配越不平等；越小，表示收入分配越趋于平均化。国内外研究表明：•基尼系数在0.2以下，高度平均；•基尼系数在0.2～0.3之间为，相对平均；•基尼系数在0.3～0.4之间为，比较合理；•基尼系数在0.4以上为，差距偏大。（三）恩格尔系数•恩格尔系数用于判定人们生活水平的高低或者贫富的层次的指标。•恩格尔系数＝全年的食品支出/全年的消费性支出根据恩格尔系数划分贫富的标准：•恩格尔系数大于0.6，贫困型•恩格尔系数在0.5~0.6，温饱型•恩格尔系数在0.4~0.5，小康型•恩格尔系数在0.2~0.4，富裕型•恩格尔系数小于等于0.2，最富型思考：•这三种方法在测量贫困方面有何优缺点？三、社会救助的概念•贫困是一种客观的社会现象，由于种种原因，世界各国均存在大量的贫困人口。为了消除贫困的消极影响，现代社会积极推行各种反贫困措施。•而社会保障是人类反贫困措施中的一项重要内容。社会保障制度主要解决贫困方面的问题。而且社会保障中的社会救助着重在于解决绝对贫困问题。•社会救助分为广义和狭义概念。•所谓广义的社会救助是指国家和社会对需要帮助的人所提供必要帮助的总称，包括物质上的帮助和精神上的帮助，如生活救助、医疗救助、生产救助、灾害救助、教育救助、住房救助、法律救助、心理援助等。•狭义社会救助是指国家和社会对难以维持基本生存和生活需要的人所给予的物质帮助的总称，主要包括生活救助、医疗救助、灾害救助等。•转折点：《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》——十六届四中全会（2004年09月）四、社会救助的发展趋势1.救助权益呈现出“强制-恩惠-权利”的变迁2.救助方式由消极被动到积极主动模式选择的变迁3.救助由完全无偿向履行适当义务转变4.民间力量在社会救助中的作用日益凸显第二节社会救助基本理论一、社会救助分类1.按照待遇享受的条件,分为经济调查型社会救助和非经济调查型社会救助2.按照救助对象,分为老年人救助、残疾人救助、儿童救助、青少年救助及妇女救助等3.按照救助资金和服务供给主体,分为政府社会救助和慈善社会救助4.按照救助内容,实物救助和服务救助5.按照救助的形式,包括现金救助、实物救助、服务救助、以工代赈等。6.按照救助功能,分为物质救助和精神救助两类二、社会救助的基本特征•对象全民性•水平最低性•分配按需性三、社会救助的基本原则•公民待遇和依法救助；•国家责任和社会参与；•普遍保障和有限责任；•公平优先和兼顾效率；•因地制宜和分类指导。•与经济社会发展水平相适应；•与其他社会保障制度相衔接；•保障基本生活；•鼓励劳动自救；•公开、公平、公正、及时。社会救助法-征求意见稿.doc四、社会救助的基本功能1.对贫困人员的影响•保证最低生活水平•提供生存能力（教育救助、生产救助）2.对经济的影响•摆脱低收入-低积累-低投入-低产出-低收入的恶性循环3.对社会的影响•稳定社会•提高人口质量五、社会救助的主要内容（新型社会救助体系）1.生活社会救助——核心。主要包括城乡最低生活保障制度、农村“五保”供养制度、特困户救助等2.医疗社会救助（医疗保障内容）3.生产社会救助4.住房社会救助5.教育社会救助6.灾害社会救助第三节国外社会救助实践一、发达国家的社会救助实践•英国：《济贫法》、斯宾汉姆莱法、《国民救助法》•美国：低收入家庭能源补助、强制性儿童补助、抚养子女家庭补助、食品券补助、医疗补助、住房补助、额外津贴等•瑞典：1982年社会救助法二、发达国家贫困救助的比较•运营机制的比较•价值观念的比较•分配政策的比较三、发展中国家的社会救助1.人口众多，普遍使用比率过低2.财力薄弱，导致给付低水准3.技术欠缺，引致运营失调四、国外社会救助的基本特征纵观国外社会救助制度的发展，大体具有以下共同特征。1.社会救助是社会经济再分配的重要手段2.社会救助法律制度普遍受到重视3.社会救助对象既有一般救助对象，也有特殊救助对象4.生活救助是社会救助的最重要内容5.一般都确定最低生活保障标准或者贫困线作为救助的依据6.家计调查（means-test）是社会救助法律制度的基本特征第四节我国社会救助实践一、我国社会救助发展阶段•建国初期到社会主义改造时期的社会救济(1949—1955年)•全面建设社会主义时期的社会救济(1957—1977年)•改革开放前期的社会救济制度(1978—1992年)二、最低生活保障制度的确立与发展（一）最低生活保障制度内容•所谓城乡最低生活保障制度，是由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型生活救助制度。最低生活保障制度最显著的特点是解决保障对象的基本生活问题。•按照1999年的《城市最低生活保障条例》及2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的有关规定，我国城乡最低生活保障制度遵循保障城乡居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针，其基本内容框架是：（1）保障对象。城镇：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的。城市的法定范围包括城市和建制镇。家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。•农村：是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。（2）保障标准。城市居民最低生活保障标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年的义务教育费用确定。对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，可以全额享受当地城市居民最低生活保障；对尚有一定收入的城市居民，可以差额享受当地城市居民最低生活保障。•农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。（3）资金来源。城市：由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。•农村：资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。农村最低生活保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用。（4）待遇领取程序。申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。•申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。•申请最低生活保障待遇，无论是城镇还是农村，在申请人提出申请后，各有关部门都要进行审查、调查、评审及公示等环节，以确保城乡居民最低生活保障金的有效公平发放。（5）待遇享受方式最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。最低生活保障金由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。（6）配套措施。对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，地方各级人民政府及其有关部门，在就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾。在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。此外，对于享受最低生活保障待遇的城乡居民家庭子女在就业、教育等方面均可以享受相应的照顾政策。（二）我国最低生活保障制度实施中存在的问题•保障对象界定难•保障标准偏低•资金缺口较大（中西部）（三）最低生活保障制度的改革方向1.完善低保线的确定方法、建立家计调查制度、科学确定低保对象。2.低保制度的执行问题。3.各级财政要加大对最低生活保障的资金投入，适当提高待遇标准。4.做好与其他保障措施的衔接工作。三、以专项救助制度为核心的新型社会救助体系建设及完善（一）农村五保供养制度•农村五保供养制度是指国家对农村的“三无”老年人或弱、孤、残疾人员提供基本生活保障的一种社会救助制度。•五保供养制度主要对农村村民中的“三无”人员实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的五保供养。•一般来说，五保供养对象包括老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的。•1994年国务院发布了《农村五保供养工作条例》，对五保供养制度进行了法律规定。2006年我国重新修订并发布《五保供养工作