深圳市城市更新问题总结及典型案例分析报告

深圳市城市更新问题总结及典型案例分析报告2016-11-16目录一、深圳城市更新问题梳理...........................................................................................................3（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀...................................31、当前城市更新处于“见物不见人”的状态.............................................................32、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够.........33、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同.....................................................3（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后...............................................................41、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊.............................................42、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同.........................................................43、操作流程：现行零散、复杂的操作流程给城市更新项目实施增添压力.............9二、深圳城市更新典型模式及评价.............................................................................................11（一）特区内城中村改造模式—拆除重建类.....................................................................111、蔡屋围旧改模式.......................................................................................................112、岗厦旧改模式...........................................................................................................123、渔农村改造模式.......................................................................................................134、大冲旧改模式...........................................................................................................145、鹿丹村旧改模式.......................................................................................................156、模式特征总结...........................................................................................................18（二）原集体经济组自改模式——传统旧改类.................................................................19（三）工改商更新改造模式——功能改变类.....................................................................201、集体合法用地的旧改：西乡劳动村.......................................................................202、制度边界上的预期：未经批准改变功能...............................................................22（四）旧工业区升级改造模式——综合整治类.................................................................221、沙浦国际艺展中心模式...........................................................................................232、笋岗艺展中心综合整治...........................................................................................233、华侨城创意文化园三期项目...................................................................................244、葵涌鸿华印染厂综合整治项目...............................................................................255、模式特征总结...........................................................................................................26一、深圳城市更新问题梳理（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀1、当前城市更新处于“见物不见人”的状态城市更新是为了实现城市整体功能的优化，基础设施的完善，以最终实现城市的可持续发展及新型城镇化建设。而当前所谓“绅士化运动”的城市更新建设一直是物的视角，缺乏人的考虑，忽略了城市的生命主体——人，尤其是城市中的低收入人群。在城市更新的过程中，城市的生活质量是提高了，但与此也带来了不断增高的生活成本，导致城市中不可缺少的低收入外来人群如农民工等无法在城市立足，而他们是城市组成中不可或缺的一个重要部分。2、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够城市的历史文化是城市在发展过程中经过大浪淘沙历史沉淀的成果，承载了城市发展的命脉，是城市的灵魂，是城市进步和发展的积极力量。而在现行城市更新过程中，虽然更新方式一般分为综合整治、功能改变和拆除重建三种，但现在一般提及城市更新，均是以拆除重建为主，大拆大建的城市更新建设一方面破坏了历史的痕迹，磨灭的城市的历史记忆，另一方面造成城市仅存的少有历史建筑、风貌区等城市文化遗产的破坏，致使城市的人文精神逐渐散失。如何在保护好历史文化遗传的同时更好的进行城市更新建设，完善城市功能有待进一步探究。3、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同深圳市城市更新遵循“政府主导，市场运作”的原则，这一原则提高了资源配置的效率，但与此同时也导致市场和政府之间的关系定位不清晰，市场与政府两者的力量和关系失衡，引发“市场过度、政府空缺”等一系列问题：（1）“市场过度”，当前城市更新主要由市场主导，计划由市场申报，规划由市场行使等一方面导致城市更新项目普遍存在“挑肥拣瘦”的现象，开发商往往倾向于改造易于实施、容积率较低且具有较大商业价值的区域，一些亟待通过更新完善城市功能的老旧片区由于经济收益有限而难以推动，政府意愿和市场操作发生错位；另一方面开发商往往更注重短期经济效益，基本上偏向于商业、住宅开发，对基础设施和公益事业建设不足，对社会、环境、文化等方面的整体提升关注度不够，导致城市更新规则失序，公共利益受损、社会利益分配失衡。（2）“政府缺位”，政府作为城市更新的主体，在更新过程中不能发挥其应有的作用，导致规划计划在其引导作用中失灵，导致城市更新项目偏离其本质目的，成为市场、原权利主体获取利益的工具，更新过程混乱。缺乏在城市更新过程中起到统筹调节的作用，不能及时解决和有效应对城市更新过程中遇到的问题，缺乏对市场主导的开发模式的引导和控制，尤其是在开发商与小业主博弈不能达成一致时公权力救济空白。（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后1、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊（1）纵向职能配置：市、区两级政府在城市更新过程中职责定位不清晰、职责划分不明确城市更新是城市存量发展阶段的新生事物，运作流程较长，一个城市更新项目从前期意愿征集、申报、规划计划审批到项目实施完成，大概需要3-8年的时间。市区政府在不同的环节均具有不同的申报和审批职能，当前的职能配置存在很大的问题：（1）市区政府定位不明：当前“强区放权”的要求导致现行城市更新职能配置混乱，市、区两级政府不能明确自身在城市更新过程中的定位，导致当前城市更新项目“个案主义”的审批现象严重，缺乏“准则主义”的指导。（2）市区政府职责不清：城市更新涉及街道办、区旧改办、区管理局、区政府、市更新局、规土委等市区多个不同的部门，市区政府之间的权责缺乏精确的划分，也缺乏相关工作机制的约束。现行机制中，街道办管的太多，又管的不好，且程序不明确，导致当事人不胜其扰。应明确市区各管理部门的职责，一方面限制、明确街道办的职责在于集体资产处置管理，另一方面明确区更新局计划的作用及管理局规划的作用，同时加强市更新局、规土委的统筹把控作用。（2）横向职能配置：部门间权责边界交叉，业务流程不明，尺度把握不清城市更新涉及市区各部门，（1）各部门间的权能缺乏明确的统一与管理，职责边界模糊，导致审批过程混乱，部门之间推卸责任现象严重；（2）无论是市还是区内各部门无法明确自己在城市更新中的责任，对城市更新的申报要求缺乏系统的学习和认识，各区相同的部门，一个区不同的部门对申报的相关要求不统一。2、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同（1）城市更新利益配置与其他存量土地二次开发方式缺乏有效协同，阻碍历史违建的处理、土地整备等的实施城市更新、土地整备及原农村集体土地入市作为城市存量土地二次开发的不同方式，由于不同方式管理部门不同，三种方式之间缺乏统筹的思考和平衡，导致不同方式经济利益差别较大，缺乏利益协调机制及利益天花板的控制。利益机制的不协调导致相关主体尤其是开发商和原权利主体在选择利益较高的方式，严重阻碍了历史违建的处理、土地整备的进程。（2）利益相关者诉求不兼容城市更新涉及多个利益主体，包括政府、原集体、原村民、小业主以及开发商，不同利益主体的利益诉求不同，他们之间存在多变的相互联系和作用。（1）政府参与城市更新的主要动力在于追求城市发展宏观层面的公共利益，在于改善城市环境、提升人居环境、优化产业空间布局结构、推动公共基础设施建设。（2）市场主体参与城市更新的主要动力在于获得一定面积可开发的土地资源，通过开发前后地产价格的变动来获得巨额收益。（3）对于原权利主体来讲，城市更新后安置条件获得改善，同时可以获得货币和产权补偿，涉及原集体经济组织的城市更新，更是可以从中得到合法的确认和高额的经济利益。在政府、市场和原权利主体利益诉求不同的同时，彼此间的利益也存在的此消彼长的不兼容。一方面，政府为了吸引更多的市场主体，不断的让利于市场，另一方面，市场为了获得更多的更新意愿，不断让利于原权利主体。利益诉求的不兼容导致更新主体间矛盾突出，原权利主反悔现象严重，更新项目停滞显现严重。（3）不同城市更新方式利益空间差别悬殊，产业发展空间难以保障1）不同城