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公益性国有企业混合所有制改革实施路径摘要：公益性国有企业混合所有制改革可遵循的实施路径为：明确企业产权归属，通过资本市场建立多种投资渠道，吸引非公资本参与改革；建立有效企业治理结构、探索科学的用人机制和完备的监督制度；基于资本逐利本能与公益属性的对立统一，建立有效保障机制。关键词：公益性国有企业混合所有制改革实施路径2011年12月，时任国资委副主任邵宁在中国企业领袖年会上第一次提出“具有公益性的国有企业”的概念。2015年9月国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》将国有企业分为公益类和商业类。公益性国企本身具有双重属性：作为社会组织，企业具有公共属性，肩负着保障公共利益提供公共产品与服务的职责；作为经济组织，企业具有经济属性，以追求企业利益与股东利益最大化为目标。妥善处理二者之间的关系，是公益性国企长期、稳定、健康发展的基础。本文结合国有企业改革实践，探索公益性国企混合所有制改革实施路径。一、完善公益性国有企业的产权制度公益性国企可通过整体上市或核心业务上市、建立产业投资基金、实施员工持股计划等方式完善产权制度。（一）整体上市或核心业务上市公益性国企可以通过股份制改造实现资产证券化，促进企业建立规范的财务制度，提高盈利能力和运营效率。当企业达到首次公开上市标准时，可以由企业整体上市，也可以通过分拆企业下属核心业务实现分拆上市。当企业下属子公司为上市公司时，可以由上市子公司通过融资收购母公司资产实现整体上市，也可以由母公司以股票置换或吸收合并的方式实现企业整体上市。公益性国企整体上市或核心业务上市有利于混合所有制改革的实施。例如，参与混合所有制改革的非公资本、战略投资者或基金等，可以通过企业上市的方式退出，实现产权自由流转的目的，解决公益性国企沉淀成本高难以退出的问题。企业在上市过程中需要完善公司治理结构、规范财务制度、优化股东结构，对于公益性国企提高企业竞争力有积极意义。（二）引入基金进行产权制度改革政府通过设立引导基金相对企业上市是更便捷的融资渠道，同时基金管理者以投资回报为目的，关注企业当前盈利能力和未来盈利预期，不过度参与企业的战略规划以及日常管理。这样既可以为公益性国企提供多元化的资金来源，避免过去公益性国企单方面依赖财政拨款和税务减免，又能够保障企业公益性价值导向不受外部影响。混合所有制改革为非公资本参与公益性国企的投资提供了渠道。例如2014年嘉实基金的公募基金产品获特批参与中石化混合所有制改革，规模100亿元，社会投资人认购门槛10万元。各地政府纷纷响应国企混合所有制改革方案，例如2014年重庆市长黄奇帆在接受新华社采访时表示由重庆市国资委直接控制的产业投资母基金，管理团队由国资委通过市场化方式选择组织，投资方向由发改委、经信委等部门指导。2015年6月广州产业投资基金管理有限公司设立基金，与其他金融单位组成战略伙伴，成立并发起国企混改基金、国企并购基金等，为公益性国企混合所有制改革提供融资服务。（三）鼓励公益性国有企业员工持股在企业中，通过鼓励员工持股赋予员工双重身份，可以有效激发员工的工作热情和效率，缓解所有者和经营者、股东和雇员之间的利益冲突。在这一轮混合所有制改革浪潮中员工持股计划备受关注。2015年国务院发布《关于实行员工持股试点的意见》对持股范围、比例、操作细则等给予了进一步明确。以竞争性国有企业中二级或二级以下的企业作为试点先行推广，公益类国有企业、集团层面和央企重要的子企业暂不推行。相信在不久的将来，员工持股将在公益性国企中全面推行，将企业职工的积极性进一步激发出来，提升企业的运营效率，使企业与职工得以共同发展。二、完善公益性国有企业的公司治理结构完善企业管理制度，需要在有效制衡的法人治理结构下，引进具有丰富经验和专业知识的高级管理人员对企业实施管理和经营。（一）建立有效制衡的治理结构公司治理结构指的是将董事会、监事会、股东会以及高级管理者的功能和作用充分发挥出来，实现各职能部门相互分离与相互制衡，同时通过引入独立董事，加强决策的科学性。公益性国企通过混合所有制改革明确企业产权划分，理清权责关系，摈弃过去行政化的组织结构，转型成为以公益性为导向、有效制衡、平等保护的公司治理结构。从而保障国有资产、集体资产和非公有资本的安全与股东权利的平等，实现利益共享、责任同担。公益性国企公司治理结构有其特殊性，需要以法人治理结构原则为指导进行合理改进。例如在公益性央企中，财政部作为国有资产代表，实际行使其股东权利。国资委以股权为纽带，承担董事会职责，实施国有资产宏观管控，对所辖国有资产享有收益权、重大决策权和经营者选择权。国家审计署与行业监管机构充当监事会功能，维护国有资产的权益，保障国资增值和保值，对国资安全实行专业化监督。在公益性国企设置总经理职位，负责企业的日常经营和管理，贯彻落实企业的公益性导向，对股东代表汇报工作，并保障全体股东利益。（二）实施科学的用人制度公益性国企在取消行政任免体系、实施科学用人制度过程中，宜采取逐步过渡的政策，逐渐推行企业全员聘用制。同时，逐渐弱化党委会对企业人员任免的影响力，以合理的党管干部原则管理企业中的党员。一方面党委会不能干扰企业的“三会一层”有效平衡治理结构，不能干预企业高管行使《公司法》赋予的员工的选拔和任用权力。另一方面公益性国企的党组织可以保留否决权，防止包括企业高管做出不符合公益性国企价值导向的决策，保障全社会的权益。在有效合理的党管干部原则下，党组织与企业管理者之间形成“相互制约、相互配合”的工作机制。在公益性国企有效制衡的公司治理结构基础上，探索以人才市场聘用、社会公开招聘或内部竞争上岗等为渠道，充分发挥市场化选聘机制的优越性。职业经理人负责企业的日常管理工作，制定企业发展战略规划，实施员工选拔和任免权力，负责绩效考核、财务管理，定期向股东代表汇报企业运营管理状况等等。公益性国企建立市场化用工机制，使企业员工即有上升通道可以转型为管理者，又有自由流动平台可以进出公益性国企。同时建立道德风险防范机制，避免职业经理人为了拥有控制权满足权力需要和“在职消费”需要的行为，在日常生产经营决策中做出符合股东及利益相关者利益最大化的决定。