空间规划体系的认识

2017.4.15空间规划工作的认识一、中央相关政策要求二、空间规划的历程和探索三、省级空间规划的探索四、市县空间规划的实践五、技术工作要点六、感想和提醒报告内容一、中央相关政策要求4建立空间规划体系的要求越来越明确–2012.11中共十八大提出大力推进生态文明建设，优化国土空间格局–2013.11中共十八届三中全会提出国家治理体系现代化，建立空间规划体系–2015.09《生态文明体制改革总体方案》要求建立空间规划体系–2015.12中央城市工作会议要求推进“多规合一”–2016.02《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求推进“两图合一”5空间规划是中央推动的一项“改革”举措–在中央全面深化改革领导小组中（由经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组组成），由经济体制和生态文明体制改革专项小组负责实施推进。–空间规划分为国家、省、市县三级（《中央生态文明体制改革总体方案》，2015.9）空间规划体系的改革试点工作已全面铺开国家空间规划：推进中省级空间规划试点（9）：海南、宁夏，吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州市县空间规划试点（28）：大连市旅顺口区等全国各级空间规划改革试点分布图李克强总理考察海南“多规合一”工作时指出（2016.03）–这项改革说到底是简政放权。各部门职能有序协调，解决规划打架问题，是简政；一张蓝图绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批，是放权；政府职能要更多体现在事中事后，是监管。6习近平总书记听取海南省域“多规合一”改革试点情况报告要求（2016.06）–6月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革第二十五次会议，听取海南省域“多规合一”改革试点情况报告，会议指出“深入推进这项改革，要着重解决好体制机制问题，处理好改革探索和依法推进的关系，一张蓝图干到底”。此项工作具有全局性、系统性–第一项，科学编制空间规划。（编）–第二项，创新空间规划管理体制。（管）–第三项，搭建规划管理信息平台。（统）–第四项，优化建设项目审批制度。（用）–第五项，探索建立空间规划的政策法规。（策）案例：试点浙江德清县空间规划管理体系案例：试点浙江德清县空间规划蓝图案例：试点厦门市空间规划政策法规建立8工作中的上下联动非常重要–空间规划需要看的是“一张蓝图”–这张“蓝图”在市县层级才能具体形成：空间资源由市县实施具体管理，空间蓝图也体现在市县层级。中央政府和省级政府：主要针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件，实施抽象行政行为——行政立法行为——其他规范性文件市县政府：主要依法针对特定的相对人所作的具体的、单方的,能对相对人实体权利、义务产生直接影响的具体行政行为——行政征收、行政许可、行政确认、行政监督——行政处罚、行政强制、行政给付、行政裁决9空间规划体系的认识：把生态文明放在突出位置，实现国土空间开发格局的优化，空间治理体系由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成。空间规划以用途管制为主要手段，以空间治理和空间结构优化为主要内容，下步要通过规划立法、部门整合，实现国家治理体系的现代化。目前同时开展了省级空间规划和市县多规合一试点工作，但后者是实现这一目标的具体体现，上下联动十分关键。市县政府的规划改革只有和这一工作紧密结合，才能把握工作的主动权。二、空间规划的历程和探索11建国初期以国民经济计划与城市规划统领城市建设——早在1956年7月，国家建委正式颁布《城市规划编制暂行办法》，堪称新中国最早的空间规划法定文件。1980年代规划、国土、环保“三位一体”。——1979年5月国家成立直属国务院领导的城市建设总局，1982年组建城乡建设环境保护部：规划、国土、环保统一管理。——”国民经济五年计划”向“国民经济和社会发展五年计划”转变。1990年代至今规划部门分立，“多规”冲突问题逐步显化——土地管理与环境保护职能从城乡建设环境保护部独立，1986年成立国家土地管理局，1998年成立了国土资源部和国家环境保护总局，并于2008年成立环境保护部。土地利用规划、环境保护规划编制起步。——2006年国民经济社会发展“计划”向“规划”转型，2007年主体功能区规划在国家与省级层面开展。——城乡规划体系日益完善，成为城市（县）层面进行空间资源配置、指导城乡建设的综合性规划。1990年4月1日，《中华人民共和国城市规划法》正式施行，2008年1月1日实施的《城乡规划法》，城乡规划技术不断深化，逐步实现空间领域的全覆盖，城乡规划技术队伍不断加强，形成了从国家到县市全覆盖的技术支撑力量。从“多规合一”到空间规划2多规概况12城乡规划土地利用总体规划国民经济和社会发展规划主体功能区规划环境保护规划法律法规文件城乡规划法；城市规划编制办法、城市用地分类与规划建设用地标准等土地管理法；土地管理法实施条例，土地利用总体规划编制审查办法等宪法国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发[2005]33号文）国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发[2007]21号文）环境保护法（2014）体系构成城镇体系规划：国家、省；总体规划和详细规划：设市城市、镇；村庄规划五级体系国家、省、市、县、乡五级体系；层级控制相对严谨。三级：国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划。三类：区域规划、总体规划、专项规划两个层次国家主体功能区规划省级主体功能区规划尚不完善国家环境保护规划制订了《全国生态环境保护纲要》但未形成体系；规划期限一般20年，当前编制期限多至2030年一般15年，当前至2020年5年全国层面2020年无明确要求编制机关人民政府人民政府人民政府人民政府人民政府环境保护主管部门审批机关规划经本级人民代表大会常务委员会审议后，报上一级人民政府）审批。自上而下审查报批。省级由国务院审批。同级人民代表大会同级人民政府（目前为国家和省级政府）同级人民政府编制出发点自上而下与自下而上结合；加强城乡规划管理，是城乡建设和规划管理的依据。发挥战略引领与刚性控制作用自上而下；下级规划服从上级规划的原则。加强宏观调控。以地方事权为主。自上而下；明确区域主体功能，规范开发秩序。地方事权；加强生态保护规划对象以空间为主的综合性规划指标与空间，重耕地保护社会经济宏观对象，以县为单元偏重于环境安全重点内容落实上级及相关专业规划的管制要求；引导地方发展，明确城乡空间功能布局。用地规模控制、土地用途管制、“三界四区”的空间管制总体发展目标、策略与项目不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策。确定生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等–2004年3月时任浙江省委书记习近平到嘉兴蹲点调研，主持召开了“浙江省统筹城乡发展、推进一体化工作座谈会“，会上明确他提出要将开展市县域总体规划作为全省统筹城乡发展的重点工作。–2005年1月在习近平同志的主持下，浙江省委颁布了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》13习近平同志首倡市县域总规，推进多规合一–2006年8月，在浙江省委全省城市工作会议上，习近平同志作出走新型城市化道路的战略部署，提出将加快县市域总体规划编制作为推进城乡规划全覆盖的重要内容。–他强调：“县市域总体规划编制是我省规划编制工作的一大创新，是实现规划覆盖城乡的重要途径。目前全省已有28个县（市）开展了这项工作，从实际情况看，效果比较好。要在总结试点县市经验基础上，全面推开县市域总体规划编制，并以此为契机把城市规划建设管理的各项工作延伸到乡镇和村庄，使中心镇和中心村的规划纳入城市规划，实现规划一张图，城乡全覆盖。”14–会后，浙江省委出台《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》（浙委【2006】64号，2006.9）提出：“按照走新型城市化道路的要求，加快完善城镇体系规划和城市总体规划，全面推广县市域总体规划，实现城乡规划全覆盖。加强各有关规划的统筹协调，国民经济和社会发展规划纲要、土地利用总体规划、城市或县市域总体规划要加强衔接，并体现主体功能区划的要求。”15–2010年浙江省政府颁布实施的《浙江省城乡规划条例》将县市域总体规划纳入法定城乡规划序列。•《条例》第三条：“本条例所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、县（市）域总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”•《条例》第十二条：县（市）域总体规划编制后，可以不单独编制县人民政府所在地镇的总体规划或者不设区的市城市总体规划。16小结习近平同志早在2004年在浙江省倡导的市县域总体规划，是一次全面推进多规合一的系统工作。它以城乡统筹为目标，把城乡空间布局、生产力布局以及要素和人口布局统筹考虑，实现了城乡资源的统筹安排和合理利用。浙江省委、省政府把市县域总体规划作为城乡规划的组成部分，以法规的方式确定下来，积极推进多规合一，在全省各市县推广，十余年来已经取得了积极的成效。当前市县多规合一和空间规划的探索，应该认真学习习近平同志在浙江工作时的理论与方法，正本清源，把握实质，系统推进。城乡规划实践的积极作用•经过60多年的发展，实现了从项目落实到全域布局到公共政策的转型探索，成为综合性的空间规划。–形成了相对完善的法律法规和技术体系，形成了从国家到省、城市（县）到乡村相对完善规划编制体系，以及从规划编制到具体项目建设全过程的管控体系–体现上级政府的调控要求和地方的发展诉求，并在城乡全域范围内进行空间布局统筹。–成熟的科学理论体系，具有大批专业技术人员队伍。–城乡规划定位：全域性、综合性。–《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》“城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。”172014年2月26和2017年2月24，总书记两次考察北京城市规划建设，均对城市总体规划作出评价。“多规”不协调问题协调矛盾，形成一张蓝图项目落地，选址一目了然生态优先，实现精明增长源头保障，审批一步到位部门联动，促进多规融合空间布局矛盾突出用地规模不一致项目落地困难生态用地蚕食审批效率低下18现实理想成因分析法定规划的空间规划权威性不足，容易被肢解。–《土地管理法》、《城乡规划法》等法律规定都有衔接要求，但执行过程中出现有法不依，执法不严–导致各类部门性“创新”性空间规划频出，管理边界模糊，空间内容冲突，降低了空间资源保护与配置能力，增加了市场的运行成本规划职能混淆，将政策性规划等同于空间性规划。–各行业、各部门的规划，目的都是为了促进国民经济可持续发展，都是为了保障民生、保护生态环境和历史文化遗产。–各类规划将“政策空间”与“物理空间”混淆，是“多规”冲突的重要原因。19中央政府省级政府市县政府市县城市总体规划保护和管理市县空间资源，是城乡空间发展的战略纲领和法定蓝图区域规划统筹保护与发展主题国土规划突出保护主题与愿景专项规划专项规划专项规划专项规划全域管控用途管理资源调控指标重点地区、项目管控的规则指标调控政策分区行政考核规划体系实施手段国家空间规划体系的三个层级构成规划评估规划督查三、省级空间规划的探索（1）中办国办1月9日印发《省级空间规划试点方案》–习近平总书记在深改组第28次会议上审议《省级空间规划试点方案》指出：…注重开发强度管控和主要控制线落地（注：三区三线），统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。–通过试点形成：一套成果、一套技术规程、一个平台、一套改革方案。–需要在试点地区暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规，统一提请全国人大常委会或国务院批准后实施。–编制省级空间规划试点过程中的重大问题和重要改革成果要及时向党中央、国务院报告。进一步强化省政府在空间治理和优化空间结构方面的主动权，突出生态文明理念下的新型城镇化模式，立足国土保护与区域开发的“一盘棋”，统筹各部门规划，建立各部门协同的矛盾消除机制和工作流程，强化对下位规划的全域、全过程管控–省政府事权：在国家生态文明体制改革任务下