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i财政支出项目绩效评价操作指南（试行）海南省财政厅2010年8月I目录1引言..........................................................................................................................................1IIIII表20图图2-1项目逻辑模型.......................................................................................................................6IV专栏11引言1.1背景2009年6月22日，财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预2009[76]号）（以下简称《办法》）。财政支出绩效评价自此有了统一的部门规章。《办法》对绩效评价的实施和管理提出了明确要求，对绩效评价涉及的各方职责、评价内容、评价指标的确定、评价方法、实施程序、报告撰写和评价结果应用作出了原则性的规定。《办法》同时指出，各地可据此《办法》制定切合本地实际的管理办法和实施细则。为此，海南省财政厅参照财政部《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》并在开展绩效评价试点的基础上，组织编写了《财政支出项目绩效评价操作指南》（以下简称《指南》），用以指导全省各级政府部门开展绩效评价工作。1.2目的本《指南》旨在向全省各级政府部门和评价人员开展财政支出项目绩效评价（简称绩效评价1），提供具体操作指导，从而帮助他们更好地理解、管理和实施评价活动，并提高评价的规范性和质量。本《指南》有3个主要目的：帮助各级政府部门管理人员、项目实施人员和评价人员更好地理解并掌握财政支出项目绩效评价的基本概念、一般准则、方法及其他相关知识；帮助各级政府部门有效地开展绩效评价管理工作，并对绩效评价进行质量控制；指导评价人员规范地实施绩效评价任务，从而提高绩效评价的质量。此外，本《指南》还可以作为各级政府部门建立适合本地、本部门实际的绩效目标管理系统的重要参考。1.3内容本《指南》包括9章内容。第1章是引言，主要说明《指南》编写的背景、目的、内容及其使用。第2章是绩效评价的基本概念，主要介绍本《指南》涉及1以下如无特殊说明，绩效评价均指的是财政支出项目绩效评价。2的定义、评价原则、准则、评价步骤等。第3、4章是绩效评价管理，主要阐述评价任务的组织和评价任务大纲的设计与编写。第5-7章是绩效评价的设计与实施，重点介绍绩效评价的设计、实施和评价报告编写。第8章是评价结果的使用与扩散，介绍如何使用评价结果，如何进行评价结果的扩散。第9章是绩效评价的质量控制。质量控制对于绩效评价非常关键，是评价管理者重要工作之一。质量控制贯穿于绩效评价从设计、实施到撰写报告的全过程。3图1-1财政支出项目绩效评价操作指南框架前期准备（准备阶段）确定评价任务确定评价任务的实施模式（第3章）编制评价任务大纲（第4章）评价设计（设计阶段）（第5章）前期准备开发绩效评价框架（核心）形成评价实施方案质量控制（第9章）评价实施（实施阶段）（第6章）证据收集质量控制（第9章）证据整理证据分析绩效评级形成评估结论、经验教训和建议报告结果（报告阶段）（第７章）编写报告正文、摘要、附件初稿绩效评价初稿与利益相关者沟通修改形成绩效评价终稿结果使用和扩散（使用和扩散阶段）（第8章）质量控制（第9章）41.4使用本《指南》适用于《办法》中涉及的财政性资金安排的支出项目（以下简称项目2）。本《指南》的使用者包括各级财政部门及其他政府部门中负责绩效评价管理的人员、参与财政支出项目绩效评价的评价人员、咨询专家及其他相关人员。本《指南》的内容针对不同使用者的需求进行了编排。第1、2、8章适用于所有使用者阅读和使用，第3、4、9章主要供绩效评价管理者阅读和使用，第5、6、7章则主要供评价人员、咨询专家阅读和使用。当然，我们鼓励使用者阅读完《指南》的全部内容，以便更好地理解并开展绩效评价工作。2如无特殊说明，以下“项目”均指财政性资金安排的项目。52项目绩效评价的基本概念2.1绩效评价的定义绩效评价的定义是开展项目绩效评价相关各方相互沟通和理解的一个基础。本《指南》所称的绩效评级，是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。2.2绩效评价的原则客观、公正原则。应当依据绩效评价准则、关键评价问题等开展评价活动，确保评价结果的真实性。科学、规范原则。绩效评价的设计应当具有科学性和可操作性，评价的实施应该遵循规范的程序和方法。可靠性原则。绩效评价应该既要报告项目成功的方面，也要报告项目失败的方面。目标导向原则。绩效评价以项目目标为导向，重点评价项目目标的相关性、目标实现程度、相对于目标实现程度的效率、以及项目成效的可持续性。参与性原则。项目各利益相关者，包括项目管理方、项目实施单位、项目受益群体、有关专家等，要尽可能地以适当方式参与到考评过程中来。2.3项目的逻辑模型财政支出项目的设计都应使用逻辑模型。项目逻辑模型是一种理解从投入到结果之间的因果关系的有效工具。项目逻辑模型包括投入、活动、产出、成效、影响5个关键要素。其背后的逻辑是：对一个项目投入一定的资源，以便其开展必要的活动；至少有一些活动会获得一些产出，比如产品和服务；通过使用这些产出应该会带来某种变化。投入（Inputs）：指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、时间和专业技能等资源。6活动（Activities）：我们所做的。指为实现项目目标而调动和使用各种资源的各项行动和工作，活动可以使用动词来表述（开展、建设、培训、调研等）。产出（Outputs）：我们所生产的。指通过实施各项活动而产生的产品和服务，是有形的，可计算的。比如为50个人提供了医疗服务，培训了100名小学教师，修建了100公里公路。成效（Outcomes）：我们为何做。指通过使用项目的产出而带来的短期或中期的直接效果，成效能够被增加、减少、增强、改善或维持。比如新修公路使通行时间缩短，提高了运输效率。设定清晰的成效对于设计和构建结果导向的监测与评价体系至关重要，成效不能直接考核，它必须转化为一组关键指标，这些指标能够提供关于成效是否得以实现的信息。影响（Impacts）：指由成效累积导致的长期的或全面的变化，类似于战略目标。比如运输效率提高降低了运输成本（成效），从而促进了当地经济的发展（影响）。图2-1以某培训项目为例，解释项目逻辑模型。图2-1项目逻辑模型——以某培训项目为例2.4绩效评价的准则本《指南》采用以下4个评价准则，即相关性、效率、效果和可持续性。2.4.1相关性相关性是指项目目标与政府的发展政策和优先重点、部门/行业发展规划以及受益群体的需求的相符程度。通过对相关性的评价，可以检查项目设计和项目投入活动产出成效影响1.资金2.人员3.物料供应1.培训2.教育3.咨询服务1.服务时数2.完成课程的参加者人数1.技能提升2.态度改变3.新的就业机会1.培训者在5年内比那些没有接受培训的人挣得更多2.接受培训的人的生活水平高于控制组7实施是否针对当地的实际需求，解决当地的实际问题。2.4.2效率效率是指资源/投入转化为结果的经济性。效率评价的内容包括项目实施的时间效率、资金使用、在使用既定资源下的产出情况、项目的经济内部收益率（EIRR）。项目实施的时间效率考察项目是否按计划的时间开工、是否在计划实施周期内完工。资金使用考察项目资金的使用是否按照预算执行。在使用既定资源下的产出情况是指项目是否实现了所有的预计产出。项目经济内部收益率是指项目周期内经济净现值累计等于零的折现率，是反映项目对国民经济和社会贡献的相对指标。2.4.3效果效果是指项目目标的实现程度，它也表现为目标群体的受益情况。效果从项目目标实现程度和项目瞄准度两方面进行评价。项目目标是在项目设计时的预计成效，指通过一系列项目活动而要实现的结果，通常表现为对社会、经济、社区、目标人群所产生的积极作用。项目瞄准度是指考察项目成果是否真正地被目标群体享有。也就是说，项目效果的评价不仅取决于项目实现预期目标的程度，也要考察其成果（一般表现为项目提供的产品或服务）是否使目标人群受益。2.4.4可持续性可持续性是指项目完工后持续运行和发挥成效的可能性。它针对保障项目持续运行并发挥成效的各方面因素进行评价，这些因素包括项目管理或运行机构的持续性、项目产出的维护和利用、制度保障等。此外，由于财政部门对项目还款十分关注，可持续性还对项目还款能力进行评价。2.5绩效评价的步骤绩效评价一般包括以下几个步骤，每个步骤的详细内容和做法将在以后各章进行阐述。第1步：前期准备前期准备包括确定绩效评价任务和评价组织实施模式（见第3章）、编制评8价任务大纲（见第4章）等。第2步：评价设计根据评价任务大纲设计详细的评价实施方案，包括开发绩效评价框架、选择证据收集方法、设计面访、座谈会和实地调研等的问题清单、进行人员、时间和经费安排等（见第5章）。第3步：评价实施按照设计的方案开展绩效评价，包括证据收集整理、证据分析、形成评价结论、经验教训和建议等（见第6章）。第4步：报告评价结果按照本《指南》附件3的格式编写绩效评价报告，在此过程中要与利益相关者进行沟通，并将他们的观点和意见吸收到评价报告中来（见第7章）。第5步：评价结果使用和扩散项目管理部门利用评价结果，用于解决问题、改进管理或为决策提供依据。财政部门将评价结果与以后年度的预算安排进行挂钩（见第8章）。93评价任务的组织具体评价任务由财政部门以文件形式下达的年度评价计划确定。3.1评价任务的组织模式评价任务可以由管理部门（各级财政部门和预算部门）组织实施，也可根据需要委托外部专业机构或专家进行，并与其签订委托合同。无论采取哪种方式，管理部门都应指派一名评价管理者，并要组建合格的评价小组实施绩效评价。3.2评价管理者的职责评价管理者应为熟悉被评项目的管理人员，应履行以下职责：编写绩效评价任务大纲；与评价小组进行充分沟通，使其完全理解评价任务大纲的每一项内容；为评价活动提供必要的支持和及时的反馈；监督评价活动的进展并进行质量控制；对评价活动中出现的情况及时做出决策；如委托合同需要变更，应与评价小组进行协商；检查评价报告初稿是否符合合同和《指南》的要求；对评价报告初稿提出反馈意见；确保各利益相关者有机会对评价报告初稿提出意见和建议，并保证这些意见和建议反映在评价报告终稿中；促进评价结果的使用和扩散。3.3绩效评价小组3.3.1评价小组应具备的知识和技能不管是管理部门自己评价，还是委托外部专业机构或专家评价，都需要成立绩效评价小组。评价小组是进行绩效评价的设计、实施和报告编写的团队。评价小组对于绩效评价尤为重要。它是评价任务能否成功实施的关键因素。虽然绩效评价需要的知识和技能因不同项目而异，但以下列出的知识和专业技能是评价小组必须具备的：10绩效评价知识和技能：这是一种综合的能力，包括绩效评价理论知识、方法和其他技能，如经济分析、统计分析、社会调查等。沟通能力：沟通能力十分重要，它有利于与利益相关者进行友好沟通，促进利益相关者参与绩效评价并提供必要协助，并向不同用户有效地报告评价结果。组织协调能力：组织协调能力是保证绩效评价顺利实施的关键，包括组织和调动各种资源、协调评价中不同任务的进展、控制评价任务在规定的时间内完成。行业知识：评价小组要熟悉项目所在的行业背景、发展状况、相关政策、专业知识等。了解当地情况：因为项目实施的成功与否有时取决于当地因素，所以了解当地社会和文化背景很重要。评价小组还需要了解当地的发展政策、优先重点、以及面临的主要发展问题。如果项目的目标群体还涉及少数民族，还应该了解并尊重他们的生活习俗，以便更好地与他们进行沟通。3.3.2评价小组的构成评价小组由若干名评价人员组成。评价