公共政策概念

公共政策概念:政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中制定的行为准则或行为规范。公共管理&公共政策二者的相互联系体现在以下几点：（1）研究对象上相同，都是管理社会公共事务、解决社会公共问题。（2）实施过程的环节相同，都要经过确认问题、制定方案、计划实施到结果评估的程序。（3）公共管理要在公共政策的指导下进行。（4）在实现目标上，公共政策的目标要通过公共管理来实现。（1）两者的范围不完全一致。公共管理主要体现在政府对公共事务进行管理的职能公共政策主要体现在解决公共问题上。（2）两者的实施方式不完全一样，公共管理则更多地提供公共产品来改善大众的生活质量公共政策通过规范人们的行为来对利益关系进行权威性分配公共政策的本质①公共政策的本质是解决社会公共利益（物质利益和精神利益）的增进与分配问题。②公共政策对利益的分配过程是动态过程--4个环节。利益选择，利益综合，利益分配，利益落实。③公共政策对利益的分配服从于政府整体目标需要，即服从于政府对利益的追求。④公共政策对利益的分配与增进过程，是有时间与空间限制的。公共政策的基本特征：1、阶级性：政策的指导思想是统治阶级思想的集中体现，其理论基础是统治阶级倡导并支持的理论等.2、整体性：政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等.3、超前性：政策是对未来的一种安排与指南,所以必须具有一定的超前性.4、层次性：不同的主体制定的不同政策是有主次之分的.5、多样性：由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化和复杂化6、合法性：政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行.元政策：元政策（即总路线、总方针），是关于政策的政策。是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则行的指针。基本政策：是针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策。又被称作基本国策、方针性政策等。具体政策：又称部门政策或方面政策，是为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则。是针对特定而具体的政策问题作出的政策规定。（1）麦考尔-韦伯分析模式A.政策分析包括政策内容与政策过程的研究。B.政策分析分为规范性分析和描述性分析。C.政策内容政策过程与规范性分析描述性分析相互交叉，构成四种不同类型的政策分析。2）沃尔夫的分析模式运用系统分析方法制定公共政策，侧重于实施前的政策方案确定过程（3）邓恩的分析模式侧重于从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架公共政策分析要素1、政策问题；2、政策目标；3、政策方案；4、政策模型；5、政策资源；6、政策评价标准7、政策效果；8、政策环境；9、政策信息公共政策分析的原则1、系统原则2、预测原则3、协调原则4、分解综合原则5、民主原则公共政策的主体：一般而言，政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。一、官方决策者二、非官方参与者1．利益集团：利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。2．政党：政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。3．公民个人：“用手投票与用脚投票”４.大众传媒５.思想库（智库）公共政策的客体1．社会问题：实际条件与应有条件之间的偏差，或者实际状态与社会期望状态之间存在差距。社会问题、公共问题和公共政策问题1）社会问题外延最广泛，超出私人范围影响问题。强调对社会的影响（2）公共问题：波及到非直接相关群体，受到社会普遍关注的。强调对公共利益的影响。（3）公共政策问题：列入政策议程的公共问题2.目标群体：受公共政策规范管制调节和制约的社会成员。公共政策环境：公共政策产生、存在和发展一切因素的综合公共政策工具：定义：是实现公共政策目标的手段。是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制公共政策工具的选择与公共政策的主体、客体和环境有密切的关系自愿性工具：家庭与社区；志愿者组织:不受国家强制力约束，不以追求利润为目标；市场重要性、争议性强制性工具目标：控制和指导目标群体的行动借助政府权威和强制力管制：指政府通过一系列行政管理过程对个人和机构的行为作出要求和规定的活动公共企业普遍特性：具有一定的公共产权需要政府对其进行控制和直接管理生产的物品和服务可以在市场上出售优点：有效率的经济政所需信息较少，利润可以积累公共资金缺点：政府难以有效控制企业，运行缺乏有效约束，成本转嫁到消费者直接提供：由公共财政直接拨款并由政府直接提供物品和服务，大部分政府职能通过此工具完成优点：所需信息较少，资源提供，避免间接提供产生的问题，直接允许交易内部化→降低成本缺点：官僚主义，公共服务质量较差，资源浪费，内部冲突损害物品和服务提供混合性工具允许政府有限干预，但最终由私人作决策信息与规劝信息传播不具有强迫性，规劝不运用奖励和惩罚手段优点：没有明确方法时，首选规劝，改变或放弃规劝工具较容易，规劝成本低，较易实施，强调自由与个人责任缺点：没有权威性，效果有限，需要其他工具配合补贴政府给个人、公司和组织的各种形式的财产转移目的：影响和改变受资助者的想法，促使其采取政府期望的行为补贴形式：拨款、税收减免、凭单、低息贷款优点：易于确立并加以实施，较灵活，鼓励创新，管理和实施成本较低，具有较高的政治可行性缺点：需要财政资金，信息收集成本较高，作用效果滞后，不适用与危机处理，补贴取消程序较繁琐，产权拍卖优点：只需确定物品和服务的总量，其余事情由市场来解决，较灵活缺点：助长投机行为，不公平性税收：法定的由个人或公司向政府的强制性支付使用者付费：税收的创新，是管制和市场两种政策工具的结合体优点：较容易确立，较灵活提供持久的财政激励，有利于创新，减少官僚机构干预缺点：需要大量前期信息准备收集，不能用于危机处理，程序较繁琐，提高管理成本公共政策问题定义：是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动通过公共行为希望实现或解决的问题。1.问题：通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。正因为这种差距，才导致很多紧张状态。2、社会问题：当相当一部分人遇到同一个问题，并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候，就不再是私人问题，而是社会问题了。3、公共政策问题：当公共权力主体体会到公众的公益性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项公共政策问题。政策问题构建内涵问题情境：问题源于情境，是有目的,有意识地创设各种情境,促使人民去质疑问难元问题：比普通问题进一层，通常涉及本体论和知识论实质问题：是指事物的根本问题，实质性的东西正式问题公共政策问题的论证1、小论证：分析小组对问题的不同部分分别论证2、功能论证：制定者综合，确定结构状况及所属领域。3、二级论证：政府论证政策目标、成本、效果。4、一级论证：最高级论证。是否进入议程区别一级论证反映在政府最高层，以确定是否要做某事件；二级论证反映在政府机构进行规划时，所优先考虑的背景条件，以及目标群的确定等；功能论证反映在具体规划上；小论证反映在特定项目中。公共政策问题的特征：1、政策问题的关联性2.政策问题的主观性3.政策问题的人为性4.政策问题的动态性政策议程：那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程公众议程与政府议程的区别(1)前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。(2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。公共决策体制：是决策权力与责任在决策主体之间进行分配形成的权力奉陪隔绝和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序决断子系统：又叫中枢子系统，是公共决策体制的核心部分。其职能在于决策目标的确定和决策方案的抉择。咨询子系统：也称“思想库”、“智囊团”，其作用是在决策过程中向中枢子系统提供政策信息、科学知识与备择方案。信息子系统：由掌握信息的专门人才所组成，专门从事信息搜集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料的机构。监控子系统：对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监控的子系统。执行子系统：使方案转化为现实，使目标得以实现的系统。公共决策的择案规则全体一致规则：又称“一票否决制”，即所拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。每一个决策者的否决，都将导致决策方案被否决。要通过一项决策方案，该方案必须对所有决策者的利益来说都是最佳方案，都是令人满意或者至少是可以接受的。决策者的选择不仅要考虑自己的利益，还要充分关注其他决策者的利益。规则的使用将随着决策组织规模的扩大和决策成员数目的增加，而使形成决策结果的困难程度成倍增加。优点：绝对平等缺点：复杂、投票成本高、难以实施多数裁定规则：就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。优点：成本低、容易实施缺点:多数剥削少数，投票“循环”现象政策方案规划的特性：目标导向，变革导向，选择取向，理性取向，群体取向政策方案规划的原则：公正无偏原则，个人收益原则，劣势者利益最大化原则，分配普遍原则，持续进行原则，人民自主原则，紧急处理原则政策方案的评估：价值评估，效果评估，风险评估可行性评估：技术可行性经济可行性政治可行性行政可行性政策执行：政策过程的实践环节，将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径自上而下的研究途径自上而下的分析方法把中央政府的高层决策作为研究的出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；同时强调层级节制的指挥命令关系。优点在于为政策执行研究提供了清晰的路线。批判：它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法；它要求的所谓完美的必要条件很难具备；在执行中无法维持；带有个案研究的局限性自下而上的研究途径以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。贡献：它促使我们能够正视执行过程中执行机构间懂得互惠性与裁量权；促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。批评：它过分强调了基层官员的自由裁量权；只适合于分权的政治环境；它对自上而下的研究取向的批评有失公允。公共政策执行研究的基本理论行动理论：强调政策执行是对某一项公共政策所要采取的广泛行动。基本观点：政策执行作为政策过程的一个环节，包含着政策执行者一系列行动。行动是政策执行的关键，政策执行的研究应以行动过程和行为性质为中心。在阐述政策执行行动过程时忽略了对行动主体的研究；忽略了对政策执行产生影响的一些环境因素。组织理论：重视组织在政策执行中的特点和作用，认为组织是政策执行的关键，研究政策执行必须充分了解组织的运作，才能理解所要执行的政策。1）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。（2）不论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。（3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。博弈理论：认为政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各级部门之间的互动博弈过程。政策执行的过程---政策执行的准备阶段：（1）进行政策宣传，加强政策认知；政策宣传的作用：有助于提高政策执行者的政策认知；有助于提高目标群体的政策认知。政策宣传的内容包括政策的公布和政策方案的解释、说明。（2）做好组织准备（3）进行物质准备：经费和设备两个方面（4）制定执行计划制定计划必须遵循的原则：客观原则、弹性原则、统筹原则政策执行的过程---政策执行的实