公共政策与公共政策分析

导论：作为一门独立学科的公共政策分析一、我们生活在一个充满了政策的世界我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆我们的政策都是合理的吗？限制养犬、禁放鞭炮、禁摩、计划生育、《劳动合同法》、交通限行、经济适用房……不合理的政策为什么会出台？到处都是政策问题，政策又导致新问题产生为什么矿难不断？为什么那么多人暴富？为什么农民工受到歧视？为什么有病看不起医生？为什么食品安全问题不断?为什么全国1/7国土被雾霾笼罩？为什么房价高涨，宏观调控效果有限？为什么社会治安状况比较差？为什么社保资金可以被挪用？如何实践“以人为本”？如何让弱势群体从经济发展中受益？如何实现“中国梦”为什么我们进入了“矛盾凸显期”？有很多的社会问题还没有受到政策的关注我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？二、《公共政策分析》的属性公共政策分析是公共管理或政治学领域的一个独立学科;公共政策分析是二战后在西方尤其是美国首先兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学……将新的科学技术成果及手段，特别是将现代管理科学应用于公共政策理论中，为政策的科学性提供了有效的保证。它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。标志：1951年哈罗德·拉斯韦尔《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》拉斯韦尔关于政策科学的六点界定（1）政策科学是有关民主的学问：涉及个人的选择，必须以民主体制为前提。(2)政策科学的是建立在实证主义基础上的学问：其目标是追求政策的合理性，必须使用数学公式和实证主义，建立可检验的经验理论。(3)政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问：它所选择的经验分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。(4)政策科学具有跨学科的性质：它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。(5)政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问：后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义;。(6)政策科学是以社会变迁和发展为研究对象,以动态模型为核心的学问。第一讲公共政策与公共政策分析本章要点：公共政策的理解公共政策分析的理解案例导入：1、A家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学；到国外读书，可学到更多知识，但花钱多。夫妇两商量后决定拿出多年积蓄，让女儿出国深造。2、某企业是生产儿童玩具的，在市场调研中发现，现在独生女孩越来越多，于是该公司的董事长说服公司董事，决定重点生产有一定技术含量的、适合女孩玩的高级洋娃娃。3、2008年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁，在这种背景下，各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响。面对大量的失业农民工，中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工的培训，提高他们再就业的技能。思考：案例1中家庭解决问题的手段属于公共政策吗？案例2中企业决策的过程中并不是董事长一个人或董事会中的几个人拍脑袋就完成的。企业的决策的也带有公共性，那么它是公共政策吗？案例3中中国政府为了解决失业农民工就业的问题，划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策？一、公共政策的理解（一）什么是公共？（public）（公共政策词意的理解）公共强调的是群体或共同体中人与人之间的关系，由互相影响的个体决策所形成的集体决策。公与私相对（政治的界定——公私域的划分）例如：范美忠事件陕西黄碟案公共的含义前提：区分几组概念以解决社会公共问题为目标：目标的公共性以体现公共意愿为总体标准：标准的公共性由国家政府及其他公共权力机构具体制定和推行；参与主体的公共性形成过程经由法定的民主政治程序：程序的公共性。私人与公共；公共与集体；个体主义与集体主义。（二）什么是政策？（policy）“政策”是现代社会中人们的日常用语。无论是在报纸、电视、杂志上，还是在座谈、研讨、报告中，人们都能处处看到或听到“政策”这一概念。政策：政策的隐含意义：工具性、等级化和一致性；（三）“分析”规范和实证；I-I-I分析框架（利益、制度和意识形态）政策与公共政策政策往往是和人类活动紧密联系在一起的。个人问题企业、社会集团问题国家、政府问题人类活动的“问题链”公共政策的研究领域个人问题、团体问题与社会问题问题类型利益关系第一利益载体典型特征实现方式个人问题私人利益个人个人独享性市场交换机制个人交换机制团体问题团体利益组织组织共享性团体协商、交易、博弈、强制社会问题社会利益政府社会分享性公共选择、公共政策（二）公共政策（代表性观点）1、国外学者的定义（1）美国政治学家哈罗德•拉斯维尔在创立政策科学时曾提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。公共政策的价值观：公共性，公共利益，公共精神。社会主义核心价值观：富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法制、爱国、敬业、诚信、友善（2）戴维·伊斯顿于1951年，把“公共政策”界定为“对一个社会有价值的资源进行的权威性分配”。他解释说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。”（3）托马斯·戴伊“公共政策是政府选择作为或不作为的一种行为。”小结：西方著名学者的“公共政策”定义，由于研究内容侧重点不同，分别是从某一方面来论述的，代表着不同学者研究政策的角度不同。但是国外学者的公共政策内涵表述，基本上概括了它的主要含义：（1）政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划;（2）政策是一系列活动组成的过程;（3）政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发或盲目的行为;（4）政策是对社会资源所做的权威性价值分配。2、中国学者关于公共政策的分析我国许多公共政策研究领域的学者都对公共政策进行了界定，主要有以下一些观点:（1）孙光认为，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。《政策策科学入门》（2）王福生认为，政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略，简言之，政策就是治党治国的规则和方略。(《政策学研究》（3）林德金认为，(狭义的)政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。(《政策研究方法论》（4）张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。(《政策科学导论》)（5）陈振明等认为，政策是国家机关、政党及其他法定政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。（政策科学原理》）小结：综合我国学者的分析，可以看出，过于强调政党和政府的政策主体地位，忽略了社会政治团体的主体性；过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。我们的政策定义公共政策是以政府为主的公共机构在特定的情境下，为解决社会公共问题，利用公共资源，经由政治过程选择和制定的达成公共目标，实现公共利益的方案和活动过程。要点：主体、客体、目标、过程、价值、选择（三）公共政策内涵1.公共政策主体。主体是指公共政策的制定者。（1）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现。（2）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。（1）和（2）都明确了公共政策的主体是政府权威机构。2.公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。（1）公共问题的提出，来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要。（2）公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动。（3）谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的。3.公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。2和3强调了公共政策的价值性与目的性。这是公共政策区别于一般个人决定和团体行为的根本特征。这种价值性与目的性是宏观和全局的，它关注的是全社会和整个国家的公共价值和公共目的。这就蕴涵公共政策的性质即社会属性。4.公共政策过程。公共政策是一个活动的过程，具有动态性，任何一项公共政策都有酝酿、制定、执行、评估、终结等环节，它服务于某一特定历史时期，或着眼解决某一特定的问题，面对现在和未来。5.公共政策表达形式。在形式上表现为特定的法律文件（法规、条例、措施、办法、方案、规划、文件），及这些文件的执行过程。（四）公共政策的本质政府对全社会公共利益的权威性的分配。社会资源与社会价值的分配实际上就是利益在全社会的分配。政策分配和调整利益关系主要采取两种形式：一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展政策等等；二是间接对社会利益进行分配和调整的政策，如：教育政策、医疗政策、统筹城乡相关政策。把握公共政策本质的要点：①利益选择：政府把利益分配给谁。②利益整合：综合地平衡各种利益关系③利益分配：给政策就是分配利益。④利益落实：在实践中兑现利益分配。⑤利益增进：不仅分蛋糕，还有做蛋糕。在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中提出公平。2016年《政府工作报告》这些政策与你有关1.减税降费，企业和个人将减负5000多亿2.“互联网+政务服务”居民和企业办事少跑腿3.千亿资金，给分流企业职工吃定心丸4.农民工有望就近就业，赚钱顾家两不误5.棚户区住房改造600万套，提高货币化安置比例6.电子商务进农村，农民消费更便捷7.更多贫困人口摆脱贫困8.空气质量进一步改善9.更多的农村孩子有望上重点大学10.大病保险全覆盖，患者负担减轻11.低保补助再提高，困难群众生活进一步改善。（五）公共政策的功能制定政策和组织实施政策是公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定。公共政策的主要功能有以下四种：1．管制功能2．引导功能3．调控功能4．分配功能1、管制功能通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面：(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。如刑事政策、环境保护政策、交通管制政策2、导向功能政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，这就是政策导向功能。导向功能，一种是直接引导，另一种是间接引导。导向功能的作用，有正向引导，也有负向引导。“大众创新，万众创业”“去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板”“扩大有效供给”“精准扶贫”正导向功能：“限塑令”、“义务教育政策”等负导向功能：通过罚款方式控制人口；交通事故赔偿制度：“压伤不如轧死”住房“限购令”导致假离婚等。3、分配功能对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。政府需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。易获利的群体或个体：易获利的群体或个体：①与政府主观偏好一致或基本一致的个人或社会集团②有力的利益集团③权力的拥有者4、调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策，需要调控社会利益关系。形式：直接调控和间接调控，表现特有的倾斜性。作用；对公众的政治、经济、社会等利益起协调作用。经济调控、社会调控“去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板”根据中国社会科学院的研究，当前社会结