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第五讲公共政策工具一、政策工具的涵义与类型二、影响政策工具选择的因素三、我国新政策工具的引入——以艾滋病防治的政策工具为例一、政策工具的涵义与类型政策工具（PublicPolicyInstrument），又称政府工具（TheToolsofGovernment）、治理工具。萨拉蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具（AtoolofPublicAction），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。欧文·休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制。张成福：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。陈振明：人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体方式和方法。“最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。”一、政策工具的含义与类型（1）分类多样化。标准不同，所划分的类型也不同。（2）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非正式工具的作用。（3）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。胡德对政策工具的分类Authority-basedinstrumentsTreasure-basedinstrumentsOrganization-basedinstrumentsInformation-basedinstruments豪利特和拉米什对政策工具的分类1、自愿（自主）性工具（1）家庭与社区（2）志愿者组织（3）私人市场（1）家庭与社区优点：不花政府的钱；广泛的政治支持。缺点：在解决复杂社会问题上通常无能为力；规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务；依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平。（2）志愿者组织优点：志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的需求；NGO也是一个公平的政策工具；它们对促进社区精神、社会团结与政治参与有积极贡献。缺点：志愿失灵与合约失灵。（3）私人市场优点：市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。缺点：市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。2、强制性工具（1）政府管制（2）公共企业（3）直接提供（1）政府管制优点：管制较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。缺点：管制经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率；管制会抑制创新和技术进步；管制经常缺乏灵活性；管制所引起的社会服从成本会比较高。（2）公共企业优点：在因高资本投入或无利可图而私人企业不愿提供社会需要的物品和服务的条件下，公共企业是一项有效率的经济政策工具；建立公共企业所要求的信息比利用自主性工具或管制时所要求的信息少；公共企业的利润能积累公共资金以用于公共支出。缺点：政府经常难以控制公共企业；由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的；许多公共企业处于垄断地位，因此它们能够将无效率的成本负担转嫁到消费者身上。（3）直接提供优点：直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息；直接提供避免了间接提供所产生的一些问题，如讨论、谈判以及较高的信息需求；直接提供允许交易内部化，从而使成本最小化。。缺点：官僚机构直接提供的服务经常是刻板僵化的；对提供产品及服务的机构和官员的政治控制常常忽略为公众服务；由于官僚机构缺乏竞争，它们没有足够的成本意识；政府机构之间和机构内部的冲突会损害物品和服务的直接提供。3、混合性工具（1）信息和倡导（规劝）（2）补贴（3）产权拍卖（4）税收与使用者付费（1）信息和倡导优点：对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，倡导是一个良好的出发点；倡导容易实施，而且，如果单单通过倡导就能解决问题的话，就不必采取其他措施了；另外，如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止倡导的政策；倡导的成本很低；倡导与重视论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致。缺点：在危机时期，倡导是一个虚弱无力的政策工具。（2）补贴优点：如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，那么补贴非常容易确立；由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对补贴做出回应，所以补贴是一种灵活的政策工具；因为允许个人或公司自主决策以做出适当的回应，所以补贴能够鼓励创新；由于存在潜在的受益者，管理、执行与实施补贴的成本较低；补贴具有较高的政治可行性。缺点：补贴（税收鼓励除外）需要财政资金，而获得新的或现存的支出来源总是非常困难的；收集关于需要多少补贴才能引发预期行为的信息成本较高；由于补贴是间接地起作用，所以经常存在时滞问题；在即使没有补贴也能产生预期行为的情况下，补贴可能是多余的。（3）产权拍卖优点：只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解决，因此比较容易确立；是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限，同时，即使在政府政策不变的条件下，产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为。缺点：它可能会助长投机行为的产生：那些不能购买产权的人常常因为别无选择而被迫进行诈骗，从而导致避免灰市或黑市的执行成本非常高昂；产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈反对。（4）税收与使用者付费优点：对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个持续不断的财政激励；使用者付费有助于创新，因为它促使公司致力于寻求更廉价的替代方案；它是一种灵活的政策工具，政府持续不断地调整税率直到找到合适的基点；最后，由于它将减少目标活动的责任留给个人和公司来承担，这减少了官僚机构的执行任务。缺点：它们要求大量信息来确定引发预期行为的正确税率和费额；资源在获得最优收费标准的实验过程中可能被错误配置了；它们在需要迅速回应的危机时期是无效的，因为它依赖于私人决策；它非常繁杂，可能会提高行政管理成本。二、影响政策工具选择的因素1、政策目标2、政策工具自身的特征3、政策工具选择的环境4、以前选择的限制5、意识形态因素6、资源因素豪利特与拉米什：政策工具选择的综合模型强弱低度复杂政策子系统的复杂程度高度复杂国家治理能力市场工具混合工具政府管制、公共企业、直接提供家庭、社区、志愿者组织三、我国新政策工具的引入1、我国引入的新政策工具的类型：（1）对市场竞争机制和市场化政策工具的应用；（2）对社区、志愿组织等社会化工具的应用。2、应用新政策工具的效果：（1）提高了政府服务的质量；（2）增强了市场竞争的活力；（3）培育了非政府组织，减轻了政府负担。3、引入新政策工具的注意事项：（1）立足国情，注重环境；（2）认准每种政策工具的应用机制和条件范围；（3）加强政府的监督监管职能。4、我国引入新政策工具的案例：以艾滋病防治的政策工具为例。4、我国新政策工具的引入——以艾滋病防治的政策工具为例卫生部2010年11月29日通报了我国艾滋病疫情及防治工作情况。截至今年10月底，累计报告艾滋病病毒感染者和病人370393例，其中病人132440例；死亡68315例。近两年，我国艾滋病疫情呈现三个特点：一是艾滋病疫情持续上升，上升幅度有所减缓。近几年，随着我国艾滋病宣传教育、咨询检测和抗病毒治疗等工作力度的不断加大，发现的感染者和病人越来越多，治疗后病人的病死率显著降低，根据艾滋病疫情的发展规律和国际艾滋病流行经验，我国累计和存活的感染者与病人数量将在一段时间内持续上升。近两年的艾滋病监测结果表明：艾滋病疫情上升的幅度有所减缓。年报告感染者和病人数的环比增长率由2008年的16.8%降低到2009年的9.3%，2010年1-10月同比增长率下降了1.4%。二是性传播已成为主要传播途径，男性同性性传播上升速度明显。三是局部地区和特定人群疫情严重。云南、广西、河南、四川、新疆和广东6省累计报告感染者和病人数占全国报告总数的77.1%。国务院常务会议部署加强防艾工作国务院总理温家宝２９日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强艾滋病防治工作。会议指出，预防和控制艾滋病，关系到人民群众身体健康和经济社会发展，关系到民族兴衰和国家存亡。会议确定了八项措施：（一）扩大宣传教育覆盖面。加强对重点地区和人群的艾滋病防治知识宣传，落实初中及以上学生学习防治知识的规定，全面普及艾滋病性病防治知识和政策。（二）扩大监测检测覆盖面，最大限度发现感染者。（三）免费为孕产妇提供艾滋病与梅毒检测，对感染的孕产妇及所生儿童免费提供系列干预措施。（四）依法开展禁毒、打击卖淫嫖娼等违法犯罪活动。加强对易感人群、感染者和性病病人的综合干预，努力切断经性传播途径。（五）完善以就地治疗、家庭治疗和社区治疗为主的抗病毒治疗服务网络，建立病人异地治疗保障机制，扩大中医药治疗规模。适当增加基本药物目录中抗艾滋病病毒治疗和机会性感染治疗药品的种类，逐步提高基本医疗保障水平。（六）加强血液安全管理，保障临床用血安全。（七）努力消除歧视，保障感染者和病人及其家庭成员就医、就业、入学等方面的合法权益。加强对违法犯罪感染者和病人的治疗、救助，做好教育监管工作。（八）加强艾滋病防治队伍建设，促进科研和科技成果转化，提高防治能力和水平。我国地方政府防治艾滋病的政策工具1、打击制毒、贩毒和性交易行为2、公共娱乐场所就业准入制度3、提供信息和进行宣传教育4、免费政策5、同伴教育6、医保项目7、加强民间防治活动