政府采购制度的现状及对策研究

1政府采购制度的现状及对策研究摘要：政府采购制度是西方国家公共支出管理的一项重要制度，是国家公共财政的一项重要内容。随着我国《政府采购法》的出台，我国形成了相对完善的政府采购法律体系，政府采购实践也取得了一定的成果。但由于观念上没有转变，配套措施尚不健全，我国政府采购制度在实践中还存在许多问题。另外，某些法律条文规定的不明确、不具体，原则性强，弹性大，容易造成执行中的主观臆断。由此可见，我国的政府采购制度只是初具雏形，整个体系还相当不完善、不健全，带来了改革的空间。我国政府在WTO谈判中虽未明确承诺在近期开放政府采购市场，但从实际情况看，受经济全球化影响，中国与各《政府采购协议》成员国缔约已在所难免。而将我国政府采购现状与该协议具体规定相比较，不难发现中国政府采购正面临诸多严峻挑战。步入“十三五”规划新时期，我国社会经济发展正在经历速度变化、结构优化、动力转换的深刻调整，对深化政府采购制度改革、提高采购质量和效率提出了更高的要求，特别是面对供给侧结构性改革、政府资本与社会资本合作（PPP）推进、公共资源交易平台规范整合等一系列新情况，政府采购制度如何进一步完善，如何积极有效2应对新变化、新情况，更好地发挥其职能作用，仍然需要继续探讨和加深认识。3一、我国政府采购及政府采购制度现状（一）政府采购的内涵政府采购，也即一般意义上的公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理制度，是国家财政的重要组成部分。以招标方式为主的政府采购制度诞生至今已有200多年的历史，作为一套完整的制度规范，其核心是公开、公正和有效竞争。借鉴国际先进经验推行政府采购制度的全面发展是党中央、国务院推进党风廉政建设，有效遏制采购活动中的腐败行为，深化财政改革，强化财政预算约束力，化资源配制的重大举措。它不仅是加强财政支出管理的途径，也是市场经济条件下强化宏观调控的重要手段。政府采购制度对于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目标的实现具有重要的意义。（二）政府采购的基本特征一是资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，其最终来源为纳税人的税4收和政府公共服务收费。二是采购主体的特定性。政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体等。三是采购活动的非商业性。政府采购不以盈利为目的，也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。四是采购对象的广泛性。政府采购的对象既可以是标准产品，也可以是非标准产品；既可以是有形产品，也可以是无形产品；既可以是价值低的产品，也可以是价值高的产品；既可以是军用产品，也可以是民用产品。为了便于管理和统计，国际上通行的做法是按性质将政府采购对象分为货物、工程和服务三大类。五是政策性。政府采购的主体在采购时不能体现个人偏好，必须遵循国家政策的要求，包括最大限度地节约支出，购买本国产品等。六是规范性。政府采购要按有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和采购程序，每项活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督。七是影响力大。相对于企业和个人而言，政府的购买力5巨大，在很多国家，政府采购的金额一般占国内生产总值的10%以上，对社会经济发展状况、产业结构以及公众的生活环境都有着十分明显的影响。（三）政府采购的基本原则政府采购的原则是建立政府采购制度、制定政府采购法律法规、实施政府采购活动以及管理政府采购事务所遵循的基本指导思想。《政府采购法》规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。1.公开透明原则。公开透明原则，是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动对社会公开，所有相关信息都必须公之于众。政府采购的实质是社会的公共采购，是采购机关使用公共资金进行采购，因此它必须对社会公众负责，接受社会公众的监督。在政府采购中贯彻公开透明原则，是接受社会公众监督的前提，有助于提高政府采购的效率，减少和消除“暗箱操作”给国家和公民利益带来的损害，使得政府公共支出渠道更加通畅透明。公开透明原则应当贯穿于政府采购全过程，具体体现为以下三个方面：一是公开的内容；应当公开的政府采购信息包括政府采购法规政策，集中采购目录、政府采购限额标准和公开招标数额标准，招标投标信息，供应商不良6行为记录名单等内容。二是公开的标准;政府采购公开的信息应当符合内容真实、准确可靠、发布及时、便于获得查找等标准。三是公开的途径；政府采购信息应当在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开发布。2.公平竞争原则。公平竞争原则要求政府采购活动在确保公平的前提下充分引入竞争机制。因此，公平竞争原则可以进一步划分为竞争性原则和公平性原则。政府采购的公平性原则主要有两方面的内容：一是机会均等，即政府采购应允许所有有兴趣参加投标的供应商参与竞争，政府采购主体不能无故将希望参加政府采购的供应商排斥在外；二是待遇平等，即政府采购应对所有的参加者一视同仁，给予其同等的待遇，比如资格预审和投标评价应对所有投标人都使用同一标准，采购机构向所有投标人提供的信息都应一致等。公平性原则是实现采购目标的重要保证。竞争只有建立在公平的基础上才能发挥其最大的作用，才能确保提供质优价廉产品或服务的投标商最终赢得标的，从而促进政府采购经济有效目标的实现。3.公正原则。公正原则主要指采购人、采购代理机构相对于作为投标7人、潜在投标人的多个供应商而言，政府采购主管部门相对于作为被监督人的多个当事人而言，应站在中立、公允、超然的立场上，对于每位相对人都要一碗水端平、不偏不倚、平等对待、一视同仁，而不厚此薄彼，因其身份不同而施行差别对待。4.诚实信用原则。市场经济既是法制经济也是信用经济，需要以当事人的诚实信用形成良好的社会风气，保障市场经济的有序运行。诚实信用原则约束的是政府采购活动中的各方当事人，一方面，要求采购主体在项目发标、信息公布、评标审标过程中要真实，不得有所隐瞒；另一方面，也要求供应商在提供物品、服务时达到投标时作出的承诺，树立相应的责任意识。（四）我国政府采购的产生和制度的形成“新秩序不可能代表与过去的完全决裂。它必须从现有各种安排里面发展出来，从而到最后，将会有更多旧观念、态度和制度融合到未来秩序中去。”政府采购是随着国家的出现而产生的，政府采购制度则是国家对政府采购行为的规范化管理而形成的。随着世界经济的区域化和全球化进程的加快，政府采购由封闭走向开放，成为世界贸易自由化的一个重要领域。81.政府采购的产生。自从人类社会开始从事商品交换活动，采购就随之产生。当时的采购主体主要是个人、家庭和原始部落。随着国家的产生和社会的发展，采购主体日趋多元，出现了政权机构、企业、团体等采购主体。2.政府采购制度的形成。政府机构开始就政府采购问题进行制度建设和机构建设，标志着政府采购制度的初步形成。20世纪以后，随着政府采购规模的不断扩大，政府采购制度也进入了完善时期。政府采购的发展与西方经济理论的发展息息相关。在自由市场经济时期，市场是作为“看不见的手”被认为是唯一的，也是最佳的资源配置方式，但20世纪30年代的西方经济大萧条诞生了以凯恩斯为代表的宏观经济理论，该理论着重强调了政府对经济的宏观调控作用。从此以后，政府采购作为政府的一项经济手段获得了较快的发展。由于政府采购规模的迅速扩大，对社会经济产生广泛的影响，为了兴利除弊，各项有关政府采购的法规便应运而生，并在实践中不断得到完善。（五）我国政府采购制度的现状对于我国政府来说，推行法制化、现代化的政府采购制9度是一个崭新的国家财政管理概念。我国的《政府采购法》于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，自2003年1月1日正式生效，我国采购制度领域始有了自己的基本大法。随着近年来的实践，我国政府采购制度体系已经初步形成，主要表现在：1.以《政府采购法》为核心的政府采购制度法律框架初步形成。在中央，财政部陆续颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购法实施条例》等一系列规章制度。地方政府则制定了一系列地方性法规、规章、政策，贯彻和执行中央的法律法规，其中省、市级政府的采购管理办法，对于完善基本程序和监督管理，规范地方政府采购行为方面发挥了重要作用。2.建立了比较完备的政府采购管理机构。1998年，国务院根据建立政府采购制度和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。到2000年，各地政府采购机构建设已基本完成。3.集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已初步确立，政府采购规模和范围不断扩大。政府采购的范围由单10纯的货物类扩大到工程类和服务类，越来越多的供货商参加到政府采购活动中来。4.政府采购信息管理系统框架初步建成。为了实现政府采购工作的公开和透明，并按照国际惯例，中央和省级财政部门都指定了政府采购招标中标信息发布媒体，《中国政府采购》杂志的创刊，标志着杂志、网络、报纸三位一体的政府采购信息管理体系建设工作基本完成。各地也建立起市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统，有的地方还实现了网上招、投标，政府采购的运营效率也在不断提升。二、建立政府采购制度的意义和作用(一)建立政府采购制度是健全我国财政政策、加强支出管理的方向健全完整的财政政策包括两个方面：一是收入管理政策：二是支出管理政策。这两个方面处于同样重要的地位，只有收支政策都是科学和健全的，财政职能才能最有效地发挥，资源才能得到最合理的配置。1994年，我国实行的分税制财政体制，规范了中央与地方的收入分配关系。但到目前为止，在加强支出管理方面，还缺乏行之有效的办法。在西方国家，为了有效地加强支出管理，将政府支出划分为购买性支出和转移支出(付)两大部分，并相应制定了各自的管理办法，建11立各自的运行机制。通过政府采购制度这种机制，政府得到了价廉物美的商品和服务，大幅度节约支出；细化预算，强化预算约束；减少资金流通环节，提高资金使用效率；提高透明度，加强了财政监督。为了建立与我国社会主义市场经济体制相适应的支出管理制度，通过借鉴国际经验，结合我国的实际情况，建立我国的政府采购制度，是加强采购支出管理的必山之路，而且势在必行。(二)建立政府采购制度是落实政府宏观调控政策目标的有效手段政府采购实质上就是政府支出的安排和使用行为，将政府采购政策与其他政策相结合，能够实现政府的各项重大政策目标。1．调节国民经济的运行财政政策是我国实施经济宏观调控的主要手段之一。财政政策的调控方式，在收入方面主要是通过税收政策来体现的，在支出方面，则主要是通过政府采购宋体现的。政府作为国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率，对整个国民经济有着直接的影响。因此，在经济过热时，与其他政策相配合，缩小政府采购规模，即通过紧缩的财政政策实现经济的正常运行：当经济萧条时，可以扩大政府采购12规模，促进经济的增长。同时，通过弹性采购计划，还能实坝：产业结构调整的目标。2．保护民族工业，支持国有企业的发展国家支持或扶持民族工业的方式是多种多样的。改革开放以后，减税让利和指令性银行贷款是我国政府支持国有企业的主要手段，其效果并不理想。这种把支持重点放在生产环节，目的只是保证企业的运转而忽视企业生产的产品是否能通过市场转化为商品的做法，显然是不符合市场经济客观规律的。在市场经济条件下，政府与企业除法律关系外的联结点应该是市场，政府对企业的限制与支持应通过市场来实现。政府可通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，尤其是国有名牌产品，来保护民族工业，支持国有企业，搞活大中型国有企业，创造和激励名牌产品，从整