公共政策分析

公共政策分析重庆大学公共管理学院彭小兵教授Email：[e-mail]公共管理学科的定位主要内容课程简介第一讲：公共政策分析的概念第二讲：公共政策分析的方法课程简介：公共政策分析的起源：政策是一个古老的话题，但是政策分析却是一个全新的领域。20世纪40年代末50年代初，一些政治学家把微观经济学多年来对效率问题进行分析研究的方法运用于社会政治领域，建立了政策分析的基本框架，并在此基础上创立了政策科学。微观经济学的分析方法具有这样一个假设前提：即固定的资源或投入，经由增加效益的有效途径，能够获得最大的产出；政治学家以此为据，先设定明确的目标或者产出，然后寻求如何可以增加效率，即以最低的投入或最少的资源达到事先确立的目标。从这个意义上来说，政策分析最初实际上只是一种效率研究。然而，在实际操作过程中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程，而不考虑政策过程的其他环节。因此，随着政策科学的不断发展，对政策分析一词的解释出现了不同的版本。课程简介为什么要学习《公共政策分析》本课程？我们生活在一个充满了政策的世界我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆人类社会面临很多、很复杂的难题：环境、人口、健康、能源、交通等等如何应对这些挑战？如何分析这些问题？如何形成有效对策？如何优化政策过程？如何提高政策质量？我们的政策都是合理的吗？限制养犬、限制购房、禁放鞭炮、禁摩、计划生育、《劳动合同法》……不合理的政策为什么会出台？到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？有很多的社会问题还没有受到政策的关注我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？从科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，从而加深对公共政策本质和规律的认识。从专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。从政治角度而言，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。科学角度专业角度政治角度研究公共政策的缘由为什么要研究公共政策问题？自备教材：威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》（第二版）中国人民大学出版社，2002年版。WilliamN.DunnPublicPolicyAnalysis:AnIntroduction（第四版）威廉·N·邓恩是美国匹兹堡大学的著名教授，长期从事政策分析的课程教学和科学研究工作，并积极参与国际机构、本国政府和地方政府有关政策分析的研究项目，在同行中享有很高的声誉。该书被誉为公共政策分析专业的经典教材。全书的结构始终由一条主线贯穿，作者称之为“以问题为中心的政策分析”。张国庆.公共政策分析.复旦大学出版社，2004年托马斯•戴伊.理解公共政策.华夏出版社，2004年陈振明.政策科学：公共政策分析导论（第二版）.中国人民大学出版社，2004［德］柯武刚、史漫飞著.制度经济学：社会秩序与公共政策.韩朝华译.北京：商务印书馆，2000.［美］詹姆斯·M·布坎南.戈登·塔洛克著.同意的计算——立宪民主的逻辑基础.陈光金译.北京：中国社会科学出版社，2000.［美］约翰·罗尔斯著.正义论.谢延光译，上海译文出版社，1991方福前.公共选择理论:政治的经济学.北京:中国人民大学出版社,2000托克维尔：《论美国的民主》参考文献（阅读书目）网站、学术期刊制度分析与公共政策：期刊：《公共管理学报》《中国行政管理》《开放时代》《社会学研究》关于读书——郑渊洁的童话世界“书是无需考试、名师云集的学校，阅读是真正意义上的择校”。真的，无需在孩子的择校问题上过多的动脑筋、找关系、送钱财。“贝塔告诉我，你爱思考，说明你大脑的产权属于自己。有的人由于不会独立思考，大脑的产权属于别人。”本课程的基本规范见：《公共政策分析》课程设计本课程的目标掌握三大基本问题：公共政策是什么？公共政策是如何制定和实施的？其政策过程究竟如何？如何进行公共政策分析？其原理和方法是什么？第一讲：公共政策分析的一些基本概念案例导入：1、A家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学；到国外读书，可学到更多知识，但花钱多。夫妇两商量后决定拿出多年积蓄，让女儿出国深造。2、某企业是生产儿童玩具的，再市场调研中发现，现在独生女孩越来越多，于是该公司的董事长说服公司其他董事，决定重点生产有一定技术含量的、适合女孩玩的高级洋娃娃。3、2008年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁，在这种背景下，各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响。面对大量的失业农民工，中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工的培训，提高他们再就业的技能。思考：案例1中家庭解决问题的手段属于公共政策吗？案例2中企业决策的过程中并不是董事长一个人或董事会中的几个人拍脑袋就完成的。企业的决策的也带有公共性，那么它是公共政策吗？案例3中中国政府为了解决失业农民工就业的问题，划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策？一、政策与公共政策政策往往是和人类活动紧密联系在一起的。个人问题企业、社会集团问题国家、政府问题人类活动的“问题链”公共政策的研究领域公共政策是依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。我们的政策定义，需掌握的三个要点：（1）谁来制定公共政策（主体）；（2）对什么领域来进行规制（客体）；（3）目的何为（价值取向）；1.公共政策活动：以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，通过论辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。主体客体价值取向理解公共政策的内涵：（1）公共政策活动是以解决公共问题为取向的。（2）公共政策活动是以政府及其公共部门为主导。（3）公共政策活动是以公共权力为依托的。（4）公共政策活动是以科学民主决策为生命的。（5）公共政策是以维护公共利益为目标的。公共政策的表达形式：法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。思考：（1）公共政策与公共管理的关系？（2）政策与法律的关系？理解公共政策的“公共性”：2.公共政策的本质：利益“一个国家没有永远的朋友，只有永远的利益。”（英国首相帕麦尔顿）“公共政策是对全社会的价值（利益）进行权威性的分配。”（政治学家戴维•伊斯顿）公共政策的本质：利益公共政策的两种基本功能：增进利益分配利益公共政策分析的两个基本标准：效率公平利益的选择利益的整合利益的分配利益的落实利益的增进公共政策社会效果：公共政策是对社会公共利益的权威性分配因此，公众利益是一切公共政策的出发点和最终目的一项公共政策的社会效果如何，要看一个时期的公共政策是否惠顾了社会不同的利益主体问题：利益纷争，怎么办？几个量化的标准：政策过程投入的各项资源的质与量绩效效率充分性——有效程度公平性适当性——政策目标及其价值偏好、所依据的假设是否合适执行力公共政策的本质：利益增进利益——权衡得失一项政策的实施，既会带来利益，也需要支付成本，因此，在制定政策时需要权衡利弊得失。如：三峡工程决策：成本/收益=156.7/288亿元我国加入WTO公共政策的本质：利益分配利益——均衡各方“人民”分为不同群体、不同阶层，制定公共政策必须把握均衡原则。如：军车改革征收燃油税政策制定的模型集团均衡模型政策是不同利益集团之间的均衡，政策总是有利于影响力大的集团。图示如下：AB新的均衡均衡外部环境影响公共政策的本质：利益权衡、均衡的保障——制衡为实现均衡，需要建立各种力量相互制衡的体制。在制定政策的过程中，所有政策相关方都参与，特别是利益受损者的参与十分重要。如：美国国会体制我国人大的改革3.公共政策的功能（1）常态社会下的公共政策的功能其一，导向功能：主要是指公共政策可以直接或间接的影响社会资源在时间或空间上的配置，进而影响社会的发展方向、速度，这些又反过来决定了个人、群体的利益。导向功能的两种途径：（1）借助于目标要素，规范人们的行为方式；（2）借助于价值要素，规范人们的行为方式；公共政策一般都包含了一定的价值系统、规范系统和行为系统。公共政策的导向功能可以分为直接导向和间接导向。导向的结果也可以是正导向，也可以是负导向。其二，调控功能调控功能的基础：一是这种调控的必要性；二是这种调控的可能性；调控作用可以是间接的，也可以是直接的。调控的方式可以是平衡调控，也可以是非平衡调控。调控的结果可以是积极的调控，也可以是消极调控。其三，分配功能政府公共政策所体现的分配原则主要有三种：一是为追求效率而鼓励扩大差别；二是为消灭差别而牺牲效率；三是效率与公平相统一。能够从公共政策中获利的社会公众主要有三类：一类是与政府主观偏好相一致的公众；一类是代表社会发展方向的公众；一类是社会中成为大多数的社会公众；（2）转型社会中公共政策的特殊功能其一、公共政策的稳定功能社会矛盾社会冲突社会混乱社会稳定公共政策缓改化解保持其二、公共政策的公平正义功能效率与公平的矛盾新的社会矛盾公共政策导致社会公平其三、公共政策促进社会革新功能公共政策创设新的利益和行为破旧立新确立新的体制4、公共政策的类型公共政策的立体网络结构公共政策的分类（1）根据层次划分其一，元政策元政策的含义：元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。元政策的功能：排序价值功能；选择方向功能；规定程序功能。类别：(1)元政策的第一种类型是价值性的元政策“民主”、“自由”、“公正”、效率、宽容；《宪法》第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民；“以人为本”。(2)元政策的第二种类型是方向性的元政策“以经济建设为中心”、“坚持四项基本原则”、“坚持改革开放”。(3)元政策的第三种类型是程序性的元政策《宪法》第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。其二，基本政策基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性、主导性的政策方案，即基本国策。元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。列举：计划生育政策、对外开放政策……基本政策的特征：(1)权威性。通常只有中央政策及其授权机关才能制定和发布。是一种高级政策，它有指导和约束具体政策的权威。(2)广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围覆盖整个国家。(3)稳定性。基本政策具相当大的稳定性，是长时期起作用。(4)系统性。基本政策是一种大型的总体性政策，必然会衍生出一整套具体政策、具体执行步骤和行动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统。其三，具体政策具体政策是实现基本政策的手段或具体规定。具体政策主要表现为以下四个方面：(1)具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。(2)具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。(3)具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。(4)具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。举例：元政策：《宪法》中国公民在法律面前一律平等基本政策：《义务教育法》第八条义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。《民办教育促进法》第三十三条民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。具体政策：厦门市2003年教育收费标准：借读为非本市户口在厦读书，其中小学借读费每学期330元，而民办小学学费每学期2000元，初中借读费每学期650元，民办初中学费3000元。择校费为6年6000元，一次性收取。国务院办